在自治区国土空间规划中统筹划定落实三条控制线

本报讯12月4日，自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发《关于在自治区国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》，并发出通知，要求各地各部门结合实际认真贯彻落实。

《关于在自治区国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》全文如下。

为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见〉的通知》（厅字〔2019〕48号）有关要求，在自治区国土空间规划中统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线（以下简称三条控制线），结合自治区实际，制定如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，贯彻落实第三次中央新疆工作座谈会精神、特别是习近平总书记重要讲话精神，贯彻落实习近平总书记关于新疆工作的重要讲话和重要指示精神，完整准确贯彻新时代党的治疆方略，牢牢扭住社会稳定和长治久安总目标，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，将三条控制线作为自治区调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续，为生态文明建设和美丽新疆建设提供国土空间保障，为实现社会稳定和长治久安总目标作出积极贡献。

（二）基本原则

坚持底线思维，保护优先。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，落实主体功能区战略和制度，保障生态安全、粮食安全、国土安全、水安全和能源安全。坚持保护优先，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束。

坚持多规合一，统筹推进。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，坚持上下联动、多方协作、区域协调、兵地融合，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，做到三条控制线不交叉不重叠不冲突。针对三条控制线的不同功能，建立健全分类管控机制。

坚持实事求是，科学划定。以原有生态保护红线和永久基本农田划定成果为基础，保持工作稳定性和连续性，通过开展生态保护红线和自然保护地科学评估、永久基本农田划定成果核实，做到应划尽划、应调尽调，划入和调出相结合，确保划定成果真实性和可行性。

（三）总体目标

到2020年年底，结合各级国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全区统一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实行严格管控。

到2035年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。形成生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度，社会稳定、美丽繁荣、可持续发展的国土空间格局。

二、主要任务

（一）按照生态功能划定生态保护红线

1.优化生态保护总体格局，实现应划尽划。运用资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价成果优化生态保护红线格局，经科学评估，将自治区生态功能极重要区域、生态环境极敏感脆弱区域以及具有潜在重要生态价值、有必要实施保护的区域划入生态保护红线，保证生态系统完整性和生态廊道连通性。对自然保护地进行调整优化，调整优化后的自然保护地范围应纳入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整，确保生态保护红线应划尽划。

2.分类协调处理矛盾冲突。生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。生态保护红线与永久基本农田交叉重叠的，应优先划定为生态保护红线，永久基本农田退出后经评估可保留为耕地的，按照绿色、生态要求从事农业生产活动。若永久基本农田质量较好、集中程度较高的，可根据自治区实际情况将集中连片优质永久基本农田或与周边镇村划出生态保护红线。生态保护红线内的永久基本农田、镇村、矿业权划入自然保护地核心保护区的，逐步有序退出；划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响进行科学评估后，确定是否退出。其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。

3.严控生态保护红线内人为活动。按照国家有关规定，对生态保护红线实行分级管控。生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动；其他区域，严格禁止开发性、生产性建设活动，除满足国家特殊战略需要的有关活动外，在符合现行法律法规前提下，仅允许开展部分对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：零星的原住居民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施及饮用水源地建设与运行维护；重要生态修复工程。生态保护红线范围内各类自然保护地管理，法律法规另有规定的，从其规定。

4.加强生态保护红线监管。建设项目选址涉及占用生态保护红线的，经自治区人民政府审定报国务院审批。生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动的具体监管办法，由自治区人民政府另行制定。

（二）按照保质保量要求划定永久基本农田

1.开展永久基本农田划定成果核实。严格按照《自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号），对已划定永久基本农田中存在的划定不实、划后占用、严重污染等问题全面梳理核实，并按规定进行整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

2.统筹补划永久基本农田。因核实划出、生态保护红线协调退出的永久基本农田在县（市）行政区域内同步补划，确实无法补划的在地（州、市）行政区域内补划。

3.开展综合评价，划定永久基本农田。依据耕地现状分布，统筹考虑耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。按照上级国土空间规划分解下达的控制性指标，结合生态、农业和城镇空间划定工作，从严确定集中连片的、一定规模的规划永久基本农田保护区（含储备区），兼顾粮食生产功能区、重要农产品保护区划定成果，并按照规划分区管控和用途管制的要求，层层落实划定永久基本农田。

4.严控建设占用永久基本农田。永久基本农田一经划定，必须严格落实《基本农田保护条例》要求，严格占用永久基本农田建设项目的审查论证，涉及占用永久基本农田的，报国务院审批。自治区人民政府建立健全永久基本农田评价监测制度、动态监管制度和考核激励制度。

（三）按照集约适度要求划定城镇开发边界

1.合理确定城镇建设用地规模和城镇开发边界。在已划定自治区生态保护红线和永久基本农田控制线基础上，以城镇开发建设现状为基础，依据国土空间规划确定的建设用地控制指标确定城镇建设用地规模。按照集约适度、绿色发展要求，综合考虑资源环境承载力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇盲目无序扩张。同时充分考虑城市发展的不确定性，科学预留一定比例的留白区，为城市未来发展、战略性新兴产业预留发展空间。城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。

2.分级划定城镇开发边界。区、地（州、市）、县（市）分级确定城乡建设用地规模、划定城镇开发边界。自治区分解下达各地（州、市）城乡建设用地规模；地（州、市）分解下达行政辖区内县（市）城乡建设用地规模。市级国土空间总体规划划定市级中心城区城镇开发边界；县（市）级国土空间总体规划划定县域城镇开发边界并落实坐标界线。

3.保障城镇开发边界划定质量。在市县国土空间总体规划中，应将规划期内可进行城镇发展的区域纳入城镇开发边界，并确保集中连片、形态规整。出于城镇开发边界完整性及特殊地形条件的约束，确实无法避让的，可以“开天窗”形式圈定生态保护红线和永久基本农田区域。为完善城镇功能，提升人居环境品质，保持城镇开发边界的完整性，可将与城镇关系密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间，划入城镇开发边界。

4.加强城镇开发边界管控。在城镇开发边界内，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式，探索清单式管理，不得进行城镇集中开发建设，不得设立各类开发区。城镇开发边界一经划定，原则上不得调整，因国家和自治区重大项目建设确需调整的，按照国土空间规划调整程序报原审批机关批准。

三、工作要求

（一）统一数据基础。以当前最新客观的土地调查数据为基础，结合最新的遥感影像，形成统一的工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去五年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。

（二）统一数据标准。统一采用国家统一的2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础。使用统一的技术标准、数据库标准和数据字段属性，将三条控制线的成果作为规划成果统一纳入自治区国土空间规划相关数据库。

（三）统一工作进度。按照国家和自治区统一部署，统筹推进三条控制线评估、调整、优化和划定等相关工作，协调矛盾冲突处理，避免单线推进，跨区域划定冲突由上一级人民政府协调解决。以国土空间规划工作进度倒排三条控制线划定工作，按照国家统一部署全面完成自治区各级三条控制线划定工作。

（四）统一一张底图。各地（州、市）、县（市）逐级汇交三条控制线划定成果，纳入自治区国土空间规划基础信息平台，形成一张底图，精准落实三条控制线的坐标界线。生态保护红线要与山脉、河流等自然地貌单元保持一致性；永久基本农田要与耕地图斑的边界保持一致性；城镇开发边界要与山体、河流、高速公路、铁路等具有明显隔离作用的地物协调衔接。

四、保障措施

（一）加强组织领导。各地（州、市）、县（市）党委和政府（行署）对本行政辖区内三条控制线划定落实和管理工作负总责，要切实提高政治站位，落实国家和自治区的部署要求，深刻认识划定落实三条控制线在国土空间规划中的核心作用，坚持科学态度，严密组织实施。各级自然资源部门是划定三条控制线的牵头部门，生态环境、发展和改革、住房和城乡建设、交通运输、水利、农业农村、文化和旅游、林业和草原、畜牧兽医等相关部门要共同参与、信息共享、形成合力，确保三条控制线精准落地。

（二）严格监督考核。自治区党委、自治区人民政府将三条控制线划定和管控情况纳入地（州、市）、县（市）党政领导班子和领导干部政绩考核内容。各级自然资源部门、生态环境部门按照职责，会同有关部门开展督查和监管，并将结果移交相关部门，作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。

（三）强化宣传引导。三条控制线划定工作社会关注度高，各级党委和政府（行署）要充分利用报纸、广播、电视、互联网和移动媒体等渠道，加强舆论宣传引导，提高公众对编制国土空间规划和划定三条控制线的认知度和支持度。