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与时代同行 与民心同向——社会救助工作十年创新发展综述

发布时间:2022-10-09   浏览次数:   【字体:

习近平总书记指出,民生是最大的政治,要大力做好保障和改善民生工作,注重关心生活困难群众,让群众得到看得见、摸得着的实惠。社会救助,是保民生、促公平的托底性、基础性制度安排,更是民心所向、蕴涵着对公平正义的不懈追求。

党的十八大以来,面对艰巨繁重的改革发展稳定任务,社会救助围绕“应保尽保、应兜尽兜”开拓创新,实现了重大制度突破;在全面建成小康社会过程中,勇担历史重任,兜底保障近1/5贫困人口。2022年3月6日,习近平总书记在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员并参加联组会时强调:要深化社会救助制度改革,形成以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体,社会力量参与为补充,覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助格局。习近平总书记的重要指示,为新时代社会救助工作高质量发展指明了方向。  十年来,社会救助踔厉奋发、赓续前行,与民心同向,切实为困难群众兜住底、兜牢底、兜好底。

从“8+1”到“分层分类”制度突破,健全社会救助体系 

1978年民政部恢复设立,社会救助制度建设走上快速发展轨道:城乡居民最低生活保障制度获得全面实施,医疗救助、教育救助和住房救助等专项制度得到发展,临时救助制度逐渐成熟。

2014年,国务院颁布《社会救助暂行办法》,第一次以行政法规的形式规定了“8+1”的社会救助体系,即以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项社会救助制度为主体,社会力量参与为补充。

社会救助体系框架搭建起来了,执行落实还需要将分散在多个部门的社会救助资源进行整合,以及对相关配套的运行机制进行健全。

为强化部门协作配合,2013年8月,全国社会救助部际联席会议协调机制建立。联席会议由民政部牵头,25个部门和单位组成,定期召开全体会议,研究解决社会救助行政管理中所面临的重大问题。如研究拟订完善社会救助体系的重大制度、政策、体制和机制,向国务院提出建议;统筹做好最低生活保障与医疗、教育、住房等其他社会救助政策以及促进就业、扶贫开发政策的协调发展和有效衔接;研究解决救助申请家庭的经济状况核对跨部门信息共享问题;督导推进全国社会救助体系建设等等。2017年,民政部会同住房城乡建设部等12部门印发《关于进一步加强基层社会救助部门协同的意见》,强化基层部门协同,共同做好社会救助管理服务工作。

为确保相关政策更好地落实到基层,2017年1月,国办印发《关于加强困难群众基本生活保障有关工作的通知》,要求全国各县(市、区)都要建立健全由政府负责人牵头、民政部门负责、有关部门和单位参加的困难群众基本生活保障工作协调机制,定期研究解决本地区困难群众基本生活保障问题。各地因地制宜施行社会救助“一门受理、协同办理”、主动发现、乡镇(街道)临时救助备用金等制度机制。

社会救助部际联席会议和困难群众基本生活保障工作协调机制发挥了强化部门协作配合,大大促进了社会救助横向资源整合。

同时,《社会救助暂行办法》出台后,我国社会救助体系化建设开始迈入新的发展阶段,突出表现为临时救助全面建立以及城市“三无”人员救助和农村五保供养制度整合为特困人员供养制度。

继《社会救助暂行办法》首次将“救急难”作为社会救助的基本方针予以明确,2014年10月,国务院印发《关于全面建立临时救助制度的通知》,部署在全国范围内全面建立临时救助制度,进一步发挥社会救助“托底线、救急难”作用。2015年,民政部会同财政部部署在全国300个单位开展“救急难”综合试点,在此基础上于2018年联合印发《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》,对进一步明确对象范围和类别、简化优化审核审批程序、科学制定救助标准、拓展完善救助方式等提出明确要求。

2016年2月,国务院印发《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》,将农村五保供养制度和城市“三无”人员救助制度统一为特困人员救助供养制度。为规范特困人员认定,2016年10月,民政部印发《特困人员认定办法》,对特困人员的认定条件、认定程序、生活自理能力评估等作出明确规定。

发展带来改变的同时,也提出了新的课题,孕育着新的方向。根据《社会救助暂行办法》,专项社会救助主要瞄准低保对象、特困人员;但对于这样的困难群众——经济困难但不符合低保对象、特困人员条件,而临时救助又不足以助其摆脱困境,如何进行兜底保障,救助政策需要进行调整。2017年,党的十九大报告明确提出坚持在发展中保障和改善民生,要在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。“弱有所扶”的提出不仅意味着扩大保障和改善民生的范围,也为社会救助体系的发展提供了机遇。2020年,脱贫攻坚收官之年,消灭了绝对贫困后,政策重点将转向缓解相对贫困,社会救助政策也迎来了调整。

2020年4月,中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》,对当前和今后一个时期推进社会救助制度改革创新、建立健全分层分类的社会救助体系作出总体设计和系统规划。意见明确提出建立健全分层分类社会救助体系,根据救助对象的困难程度和致贫原因划分为低保对象和特困人员、低保边缘家庭和支出型困难家庭、全体居民三个救助圈层,分别给予相应的基本生活救助、专项救助、急难社会救助,形成多层次的分类救助体系,实现了社会救助重点从低保群体向低收入群体的扩展,实现了社会救助体系的调整和升级。

根据意见要求,2021年,民政部对《特困人员认定办法》进行了修订,进一步提高特困人员救助供养制度的可及性,将更多符合条件的事实“三无人员”纳入救助供养范围;印发了《最低生活保障审核确认办法》,对低保工作申请、受理、审核确认、资金发放等流程作出明确规定。

针对新冠肺炎疫情给广大人民群众生产生活造成的不利影响,民政部、财政部应时而动,于2020年、2022年,分别印发《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》《关于切实保障好困难群众基本生活的通知》,提出适度扩大最低生活保障覆盖范围,加强对未参加失业保险的无生活来源失业人员的救助帮扶。这既是临时救助制度应当承担的任务,又是临时救助有效应对重大疫情等突发公共事件、及时启动应急措施的一次积极探索。

从《社会救助暂行办法》到《关于改革完善社会救助制度的意见》,社会救助进一步走向法治化、体系化。通过最低生活保障制度“应保尽保”、特困人员救助供养制度“应养尽养”、临时救助制度“应救尽救”三重保障,困难群众基本生活保障安全网更加密实牢靠。

从政策创制到保障1936万脱贫人口兜底脱贫,勇担历史重任 

为解决农村贫困问题,我国在改革开放后,采取了一系列措施:1994年到2000年实行了八七扶贫攻坚计划,2001年到2010年实施了第一个农村扶贫开发十年纲要,2011年到2020年又实施了第二个农村扶贫开发十年纲要。2012年底,党中央拉开了新时代脱贫攻坚的序幕。与此前不同,它是在全面建成小康社会的大背景下开展的,而且要求做到全部如期脱贫,不留锅底。

2015年,党中央召开扶贫开发会议,发出打赢脱贫攻坚战的总攻令。同年中共中央、国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出,实行农村最低生活保障制度兜底脱贫,对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。社会救助兜底保障成为脱贫攻坚“五个一批”的重要组成部分。

农村低保制度与扶贫开发政策如何有效衔接,成为民政部门研究的首要问题。早在2007年农村低保制度在全国范围建立后,我国就形成了以低保和扶贫开发两大制度为主干的农村扶贫新格局。这两项制度各具特点,可以形成政策互补、帮扶合力;另一方面,由于两者不同的政策手段、适用范围、实施主体,在基层实践中面临着各地社会环境差异性大、政策执行标准模糊、政策对象精准识别困难、乡村政策执行能力不足、基础数据条件缺乏等问题。2014年、2015年,各地民政和扶贫部门开展了两项制度衔接的信息比对等基础性工作,积累了相关经验。

两项制度衔接的重点,是要围绕脱贫攻坚加强部门协作、完善政策措施、健全工作机制、形成制度合力。2016年,民政部、原国务院扶贫办等6部门报请国务院办公厅转发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》,提出了政策衔接、对象衔接、标准衔接和管理衔接4项重点任务。2017年,民政部、原国务院扶贫办联合下发《关于进一步加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的通知》,针对各地工作中存在的认识不清晰、理解有偏差、落实不到位等情形,进行了明确。同时,为了将符合条件的建档立卡贫困人口全部纳入救助范围,民政部加强与原国务院扶贫办、中国残联等部门信息共享,定期开展数据比对,确保兜底保障对象认定准、底数清。

在实践中,民政部指导各地正确处理、准确把握建档立卡贫困人口和农村低保对象重合、贫困发生率和农村低保覆盖面、国家扶贫标准与农村低保标准、脱贫攻坚相关考核评估、激发困难群众脱贫内生动力等问题。加强农村低保标准与国家扶贫标准衔接,2017年底,全国各县(市、区)农村低保都达到或超过了国家脱贫收入标准,确保实现贫困群众吃穿“两不愁”。

特困人员是困难群众中最困难、最脆弱的群体,保障好他们的基本生活和照料服务,是各级政府兜底保障的重要责任。民政部门将符合条件的建档立卡贫困人口纳入救助供养范围,为他们提供基本生活条件和照料服务、疾病治疗、殡葬服务等方面保障;科学制定救助供养标准,纳入特困供养的贫困人口基本生活标准均不低于当地低保标准的1.3倍;推进提高生活不能自理特困人员集中供养率工作,加强分散供养特困人员照料服务,进一步提升特困人员救助供养服务能力。

“应保尽保,应兜尽兜”,既需扩大兜底保障范围、提高标准水平,也要科学识别、精准救助。为提高救助兜底精准度,民政部指导各地坚持定性定量相结合,统筹考虑家庭成员收入、财产、刚性支出等因素,合理设置指标,精准认定农村低保对象。

对不符合整户纳入低保条件的未脱贫建档立卡贫困户的情况,如何实现应保尽保?2018年,民政部、财政部、原国务院扶贫办印发《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》,要求对未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的贫困人口,经个人申请,可参照单人户纳入农村低保范围。

对于低收入人口遇到的突发性、紧迫性、临时性基本生活困难,如何实现程序规范与救急解难的平衡?2018年,民政部联合财政部印发《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》,细化实化临时救助对象、程序、标准和救助方式等,进一步简化审核审批程序,积极开展“先行救助”。2019年,民政部联合财政部、原国务院扶贫办出台《关于在脱贫攻坚兜底保障中充分发挥临时救助作用的意见》,进一步明确发挥临时救助在解决“两不愁”问题中的兜底作用和“三保障”方面的支持作用。

“单人户”、刚性支出、低收入人口等概念提出与工作实践,对于分层分类的社会救助体系的构建有重要意义。

2020年,脱贫攻坚收官之年,新冠肺炎疫情给困难群众带来很大冲击。为确保脱贫攻坚兜底保障“不漏一户、不落一人”,民政部会同原国务院扶贫办和有关部门采取多项应对措施:一是开展社会救助兜底脱贫行动,针对尚未脱贫的人口,已经脱贫但是收入不稳定、增收能力较弱、返贫风险较高的人口,以及建档立卡的边缘人口这三类人群,加强监测和预警;二是适度扩大社会救助覆盖范围,把低收入家庭中的重病重残人员参照“单人户”纳入低保,对特困人员救助供养中的未成年人年龄从16周岁延长到18周岁;三是通过优化、简化申请流程、畅通救助渠道,加强对受疫情影响贫困人口的救助帮扶力度;四是加大对特殊地区的支持力度。

五年踔厉奋进、笃行不怠,民政部门坚决落实党中央打赢脱贫攻坚战决策部署,圆满完成社会救助兜底脱贫任务,为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会作出重要贡献;1936万建档立卡贫困人口纳入低保或特困供养范围,占全部脱贫人口的19.6%;脱贫不稳定人口、边缘易致贫人口和突发严重困难户等防止返贫监测对象中符合条件的277万人纳入低保或特困供养。

从审批确认权下放到低保专项治理流程再造,提升治理能力 

根据《社会救助暂行办法》《城市居民最低生活保障条例》和2012年《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》等法规政策的规定,社会救助制度建立了村-乡-县三级逐级审核(核查)审批的流程设计。

2015年,“放管服”改革启动,2017年、2018年,中办、国办相继印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,为地方探索社会救助审核确认权下放提供了政策支持。

广西、湖北等地的一些县区在社会救助综合改革中开展了“低保审批权下放乡镇”的探索:通过县一级政府授权乡镇(街道)负责低保救助审批,乡镇(街道)作为审批责任人全面履行审批责任,县一级对审批后的救助对象按照一定比例抽查,以此监督乡镇(街道)审批责任的落实。这一改革确立了“谁审批、谁负责”的机制,优化了受理、审核、审批的流程,强化了乡镇政府对低保管理责任的落实。

另一方面,社会救助审批确认权下放流程再造背后,涉及诸多现实问题。根据当时法规规定,我国社会救助审批确认权设定在县一级,那么审批确认权从县一级下放到乡镇(街道),下放主体应当是县级政府,而非民政部门。2020年,中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》,首次提出:有条件的地方可按程序将低保、特困等社会救助审核确认权下放至乡镇(街道),县级民政部门加强监督指导。此后,全国各地陆续出台实施意见,推行社会救助审核确认权下放工作,目前已扩展至大多数省份。

社会救助审批确认权下放绝不是简单一放了之,还要确保真正放得下、接得住、管得好。

明确责任主体,确保真正“放得下”。进一步厘清县民政局、乡镇(街道)和村(居)委会工作职责,县级民政部门履行监管责任,乡镇(街道)履行审核审批确认主体责任,村(居)民委员会履行协助责任,真正做到了“谁审核、谁签字、谁负责”,实现了确认权限和监管职能有效分离。

充实工作力量,确保真正“接得住”。针对乡镇(街道)民政工作力量薄弱问题,2017年,民政部等4部门联合印发《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》,积极推行政府购买服务,加强基层社会救助经办服务能力。同时,县级民政部门加强业务指导,组织开展业务培训,提升乡镇(街道)社会事务办经办人员业务素质和服务能力,确保审核确认对象精准,标准精准。

强化监督管理,确保真正“管得好”。随着社会救助职责转变,县级民政部门积极承担监管主体责任,定期组织人员对低保、特困人员等社会救助对象的户籍状况、家庭收入、家庭财产及劳动能力等情况进行复核;相关部门进行实地抽查和效果评估,健全完善社会救助监督管理体系。

民政部积极指导、推进各地开展社会救助审批确认权下放,同时持续开展困难群众基本生活救助工作年度绩效评价。对各地低保、特困供养、临时救助等困难群众基本生活救助工作绩效按年度进行量化评价,将评价结果通报地方并引入中央财政补助资金分配,形成对地方工作的奖惩机制,有力促进社会救助的规范管理。

此外,实施农村低保专项治理及巩固提升行动,有力纠正社会救助领域群众身边的腐败和作风问题。2018年,民政部党组、中央纪委国家监委驻民政部纪检监察组联合部署在全国范围内开展为期三年的农村低保专项治理,坚决查处农村低保领域腐败和作风问题,切实发挥农村低保在打赢脱贫攻坚战中的兜底保障作用。2021年,民政部制订《全国农村低保专项治理巩固提升行动方案》,开展巩固社会救助兜底脱贫成果“回头看”,指导各地集中整治低保金等社会救助资金管理发放不规范问题,对发放台账进行梳理排查,规范发放程序,打通发放堵点,集中排查“关系保”“人情保”等问题。截至目前,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团均部署开展相关工作,部分省市以此为契机,进一步建立健全社会救助常态化监督管理长效机制。

社会救助审批确认权下放,大幅压缩了申办时限,提高了城乡低保审核确认的时效性,有效推动社会救助工作规范、高效运行,社会救助制度的“救急兜底”功能得到有效发挥;社会救助监督管理体系健全完善、农村低保专项治理工作的开展,让公平正义的社会环境得到巩固和发展。

从家庭经济状况核对到低收入人口动态监测数据赋能,夯实精准之基 

精准,是社会救助制度公平正义运行的应有之义,也是高质量发展的必然要求。如何精准认定救助对象,如何建立健全救助对象精准认定机制,如何达到社会救助兜底保障 “不漏一户、不落一人”?信息化建设是重要手段。《关于改革完善社会救助制度的意见》明确提出,要加强社会救助信息化建设,推动社会救助服务管理转型升级。

现代社会救助与传统社会救济的区别之一,就在于救助对象认定,实现了依据社会身份到依据贫困程度的转变。如何测量贫困程度,如何精准认定救助对象?2012年,国务院印发《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》,明确要求“加快建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制,健全完善工作机构和信息核对平台”。

围绕这一要求,民政部开展了一系列工作。首先是建立健全核对机构。2012年,民政部低收入家庭认定指导中心成立,主要负责全国低收入家庭经济状况信息数据库的建立和维护、经济状况信息查询与核对、低收入家庭政策研究等工作。此后,省、市、县各级民政部门相继成立核对机构。截至2021年底,除新疆生产建设兵团外,31个省份都成立了核对机构,地市级核对机构321个,县级核对机构2323个,覆盖全国96%的地级市和82%的县区。

其次,逐步拓展核对范围。2012年以来,民政部先后与公安部、人力资源社会保障部、自然资源部、住房城乡建设部、市场监管总局、银保监会、证监会、全国总工会等部门签署相关信息共享协议,开展信息比对,查询社会救助家庭的车辆、证券资产、市场主体登记、房屋等不动产登记、住房公积金缴纳、社会保险费缴纳和养老保险金领取等信息。

建立健全核对机构、拓展核对范围的目的,就是为了搭建核对信息系统。截至目前,全国已有30个省份建成核对信息系统,初步实现社会救助家庭收入、财产等信息网上查询核对,基本建成了以部级核对平台为核心、省级核对平台为骨干、市县核对平台为补充的一体化核对网络。2021年,全国各级核对机构共开展核对业务1.89亿人次。

全面打赢脱贫攻坚战以后,绝对贫困问题解决了,对家庭支出比较大、就业不稳定群众的基本生活困难问题的解决也开展了探索。如何快速找到困难群众,主动实施精准救助,实现“人找政策”和“政策找人”相结合?抓手就是大数据。

在脱贫攻坚期间,民政部就与原国务院扶贫办建立了数据定期比对机制,精准掌握未纳入低保、特困范围的建档立卡贫困人口名单,然后组织基层干部逐户摸排核实。此后,这一工作机制通过制度固化下来。

2020年,民政部、财政部联合印发《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》,第一次在中央层面的文件中明确了“低收入家庭”的界定。《中共中央 国务院巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确要求加强农村低收入人口常态化帮扶,提出开展农村低收入人口动态监测,实行分层分类帮扶。

2021年,民政部全面启动低收入人口动态监测及常态化救助帮扶机制建设工作。制订《全国低收入人口动态监测信息平台总体建设方案》,建立健全低收入人口动态监测机制;同时督促指导各地以低保对象、特困人员、低保边缘家庭、刚性支出困难家庭为重点,加快建设低收入人口动态监测信息平台,加强监测预警。

目前,全国低收入人口动态监测信息平台基本建成,归集了6200万左右低收入人口的信息。其中低保对象、特困人员约4600万,低保边缘家庭、支出型困难人口约1100万,还有易返贫致贫和其他困难人员500万左右,初步实现了低收入人口的信息汇聚、常态监测、快速预警。

同时,民政部研究制定常态化救助帮扶举措,编写《低收入人口动态监测和常态化救助帮扶工作指南(第一版)》,部署各地全面摸排核实低收入人口。2021年,民政部开展了“解忧暖心传党恩”行动,各地民政部门积极响应,基层救助干部、协理员、社会工作者等走进困难群众家庭,不但摸排出低收入人口的底数,而且摸清了他们的救助需求。“大数据+铁脚板”的线上线下联动工作机制,为低收入人口构筑起保障网。

如今,各地民政部门以大数据为支撑,拓展应用社会救助信息系统和社会救助家庭经济状况核对系统,逐步完善低收入平台的监测预警功能,定期开展数据比对,对未纳入兜底保障范围的易返贫致贫人口开展入户摸排,力求社会救助兜底保障“不漏一户、不落一人”。

保障和改善民生没有终点,只有连续不断的新起点。随着我国步入扎实推动共同富裕的历史阶段,民政人将牢记习近平总书记殷切嘱托,以昂扬精神,围绕兜住底、兜准底、兜好底,加快推进社会救助事业高质量发展,更好地满足人民日益增长的美好生活需要,向着第二个一百年的目标行进!

来源:《中国民政》杂志记者:李雪