《行政许可法》推动电子政务建设
汪玉凯 杜治洲
从开始起草到审议通过，前后历经7年的行政许可法终于审议通过，并于2004年7月1日正式实施。人们普遍认为，这是政治文明建设的一件大事。事实上，这对于电子政务建设也有着极为重要的意义。行政许可法是从法律的高度对电子政务的认可和推进。这同时也意味着，行政许可法的实施，不仅为各级政府利用网络提供一站式服务，实现网上协同办公、并联审批构建起一个统一的法律平台，而且对未来我国电子政务的发展与规范，也必将产生深远的影响。
一、行政许可法的立法初衷与电子政务的公共管理目标高度一致
依据公共行政的一般理论，政府在整个社会中扮演的角色，主要涉及的是社会的公共领域，即：行使公共权力，代表公共利益，管理公共事务，提供公共服务，维护公共秩序，承担公共责任。从国外20年来行政改革的实践看，传统的公共行政已发生了很大的变化，即由公共行政发展到公共管理。其主要标志是：政府一改过去对社会过多包揽的做法，而是更注重发挥市场的力量，政府的职责主要集中在公共领域；公共事务管理主体，由过去的政府独家垄断，逐步向多元化方向发展；政府管理方式，大量的引入市场机制，推行公共管理社会化和公共服务市场化，并把现代企业管理的方法如成本效益、投入产出等引入政府管理中来。按照我国的国情，电子政务的公共管理目标可定位为：“规模适度、管理科学、高效服务”。所谓规模适度，是指对政府的规模要进行严格地控制，防止政府规模的过度膨胀。所谓管理科学，就是指政府在对社会实施管理的过程中，要遵循管理规律，尽量简化环节，提高公共管理的科学化水平。所谓高效服务，是指通过电子政务的发展，要不断拓展政府对社会、公众提供公共服务的领域和项目，提高公共服务的质量，提高社会和公众的满意度。
行政许可法的立法目的就是：简化行政环节；缩减政府规模；提高公共服务质量和公众满意度；提高政府行政执法的法制化和规范化水平。可见，行政许可法的立法初衷与电子政务的公共管理目标是高度一致的。目标的一致性直接导致行动方向的一致性，这是行政许可法能够推动电子政务建设的前提条件。
二、 行政许可法进一步明确了电子政务建设的方向和原则
一直以来我们都在强调，为建设电子政务，必须要求政府管理透明化，政务公开化；政府行政服务化；决策民主化。但是在实际建设电子政务的过程中，怎样实现政务公开，怎样以为公众服务为中心，怎样实现更高程度的民主，这些问题其实并不很明确。正因为如此，许多行政机关无法把握电子政务建设的方向和操作原则。而行政许可法则进一步明确了电子政务建设的方向和原则，对此，我们可以从以下三个方面进行分析：
一是政府的信息公开。由于战争年代秘密行政的传统影响，以及计划经济时代长期运动性行政的惯性，中国各级政府的政务公开状况一直不如人意。政务公开只是作为一种要求，而不是政府的法律义务。所以，往往是上级要求一下，领导重视一下，政务就公开一些，时过境迁，又回到秘密行政的做法。其关键是政务信息公开并没有明确的法律框架，也没有法律要求。今年SARS危机时期制定的《突发性公共卫生事件应急条例》规定政府必须公布传染病疫情信息的法律义务以及相关责任，这是一个很好的开端。行政许可法的出台，在法律上规定了政府在行政许可领域公开政务信息的义务以及具体做法，并且还必须提供公民要求提供的信息和解释：行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求行政机关对公式内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。这又把中国政务信息公开推进了一大步，同时也就为电子政务在实现透明行政方面指明了方向。
二是政府的服务行政。为人民服务一直是中国政府的施政原则，但在具体行政领域，服务原则往往缺乏制度化、法律化的保障，便民服务往往停留在口头上，行政机关往往为了行政管理的方便让公民和企业社会组织疲于奔命。行政许可法的出台，使得服务行政终于进入了制度化的阶段：比如，在行政许可的申请与受理阶段，规定行政机关应立即告知申请人为什么不受理，当场告知或者在五日内一次性告知其申请材料的错误。在审查与界定阶段，对符合条件的申请，行政机关应当场作出书面行政许可决定，不能当场作决定则限期作决定；政府一致对待申请者，无论上下级关系、还是不同部门的关系，都是政府内部的事情，申请人只跟一个政府部门打交道，而不必挨个儿自己跑政府部门。在涉及第三方利益的时候，政府还必须告知第三方利益相关人，并听取利害关系人的意见，以免损害第三方的利益。依此，在这方面电子政务建设必须注重以为公众服务和为公众负责的原则。
三是民主行政。过去，民主行政主要关心的是如何为人民服务，在实际操作中，为人民服务往往变成了高度管制也是在为人民服务。行政许可法的出台，使得民主行政的内涵增添了新的内容，行政许可法规定，行政许可的设立，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。还规定，公民、法人或者其他组织可以向行政机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。必须听证的行政许可行为必须公开听证，而且费用由政府机关负责，等等。这些规定，都体现了民主行政的新内涵。这表明，民主行政不仅是在目的上要为人民服务，更重要的是在过程上要让人民参与行政权力的设定和运作，民主行政进入了程序民主的阶段。 所以，在实现民主行政方面电子政务建设的原则和方向就是，程序民主化。
三、 行政许可法在一定程度上为电子政务建设破除了观念障碍
行政许可法为电子政务建设破除了两个方面的观念障碍：一是传统行政观念的障碍；二是重“电子”轻“政务”观念的障碍。
所有的创新体制的推进最终还得依赖人的活动，如果政府官员不在观念上彻底转变，我们的电子政务推行是无法实现的。特别是政府官员和行政人员在传统行政体制中形成的“官僚理念”“控制行政理念”都是电子政务推行中的绊脚石。
一方面，在传统政府的科层制中形成的“官僚理念”和“控制行政理念”使其实现政治控制的方式之一就是通过垄断封锁那些不利于政治稳定或统治的信息，控制媒体，有选择地发布筛选过的信息营造舆论，强化维持合理性统治。长期以来，政府作为大量信息的掌握者，一直对信息都是进行单向的选择、传送和灌输。公民作为“受众”无法进行选择。而且，在政府的官僚体制内部，下层官僚基于自己的利益，选择信息向上传递，经过层层选择，信息的绝大部分滞留于各级官僚之手，导致政府对社会管理的严重迟钝，并使得对官僚的监督困难重重。如果不转变这种观念，政府还抓有大量信息不放，而在政府体制内部信息又流通不畅，那电子政务就只能是个空架子。
另一方面，因为电子政务的发展，必然对传统行政权力的行使提出了更高的要求，如透明度要高，更加规范等。电子政务的广泛运用给人们带来的最直接的益处，就是在更广泛的意义上实现了信息资源的共享，使公众更接近信息、更了解政府的所作所为，使政府“黑箱式操作”进一步转变成“白箱式操作”，网络成为公众参与政府决策、参与政府管理和监督政府行为的重要渠道，这势必对公共权力的行使和运用起到一定的限制和监督作用。正是这一点，也容易引起少数公务员的抵触情绪。办公电子化和网络化也会直接导致公务人员的削减。从这个意义上说，更新观念，主动接受电子政府这一新的管理手段，将是对公务员的权力观、利益观的一个严峻考验。
在这种情况下，行政许可法出台并开始实施，强烈冲击着传统的行政观念。以前电子政务得不到政府官员和行政工作人员的重视，一是因为他们头脑中陈旧的行政观念；二是政务电子化和网络化没有法律依据。这两个原因也是有其内在联系的，因为政务流程电子化没有从法律上加以规定，就使得政府工作人员头脑中的“官僚理念”、“控制行政理念”得不到根除，不愿意接受电子政务这个新事物。而新出台的行政许可法第二十九条规定，“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”第三十三条明确规定，行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。这就使电子政务得到了法律的认可，行政机关及其工作人员必须依照法律的规定推行电子政务，否则就要承担法律责任。这样，政府各个部门官员和一般工作人员不得不抛弃原来陈旧的观念，主动地、积极地建设电子政务。原来电子政务由政府信息办大力推动都得不到响应的状况，就会转变为各个职能部门争先恐后地寻求支持地热闹场面。
行政许可法还破除了重“电子”轻“政务”观念的障碍。在电子政务建设过程中最容易出现的误区，就是只重视技术开发和基础设施建设，而轻视甚至忽略政府职能的重组整合和政务流程的优化。新出台实施行政许可法明确设定行政许可的事项范围,规定了什么事项可以设定行政许可,什么事项不可以设定行政许可。行政许可法还规范了行政许可程序，简化了办理手续，提供了方便快捷的办公条件和设施。所有的这些都要求行政组织发生深刻的变革，行政机关再也不能抛开“政务”而进行电子政务建设。
四、 行政许可法为电子政务建设提供了法律保障
前面提到的行政许可法的有关规定，与推行电子政务的基本要求都非常契合，为电子政务建设突破瓶颈打开了方便之门。我们可以从世界上推行电子政务的先进国家清楚看到，这些国家在建设电子政务的时候，都是通过立法来改变现有的行政管理模式，并为电子政务的顺利运行提供法律上的保障。例如美国国会1999年通过了《政府文书工作减少法案》，要求各级政府尽可能将政府职能放到网上，2001年5月，美国国会又提出了《电子政府法案》。澳大利亚通过《电子交易法》等法案来推动电子政务进程，日本则制定了《IT基本法》。尤其是韩国，从1995年到2001年，在其总共制定、修改的154项法律中，有79项与政府信息化有关。这些法律包括《关于推进行政部门的信息化以实现电子政府的条例》、《信息自由条例》、《民政事务服务处理条例》等等。正是这些国家的推出的这些法律法规，为他们发展电子政务提供了法律上的坚强后盾。所以我们应该相信，由于行政许可法从法律的高度认可了电子政务，它的实施，将会在中国电子政务的建设过程中同样发挥重要的支撑保障作用，而且会加快我国电子政务建设与国际接轨的步伐。
五、 行政许可法将推动行政体制改革，促进政府职能转变，从而为电子政务建设搭建良好的“政务”平台，推动电子政务建设向更高的目标迈进
政府职能问题是政府管理的核心问题。政府管理创新，关键在于政府职能转变取得实质性进展。改革开放20多年以来，政府职能有了很大转变，然而，政府职能“错位”、“越位”和“缺位”的现象仍不同程度存在。行政许可法既充分发挥“看不见的手”的作用，规定“市场竞争机制能够有效调节的”可以不设行政许可，又提供了政府这只手适度发挥作用的法律依据和规则。它的公布和实施，对推进政府职能转变和政府管理创新是一个很好的契机。
首先，政府由“无所不管”的全能型转变为“有所取舍”的有限型。行政许可法的出台，特别是其中关于设定行政许可范围的规定，为在实际工作中缩减行政许可项目提供了法律依据，可以有效地遏制政府盲目干预经济和社会生活领域的目的，使政府从以往繁杂的审批事务中解脱出来，给经济和社会发展留有更多的自由发挥空间，同时也使政府可以腾出精力，更好地为市场经济和社会发展提供优质服务。
其次，政府职能重新定位，由以管制为主转变为以管理和服务为主。行政许可法的许多规定，都体现了便民服务的原则，使政府行为更为人性化，更多地从群众的角度去考虑问题。行政许可法中贯彻的“宁让政府麻烦，不让百姓麻烦”的理念，在客观上起到促进传统的管制型政府向适应市场经济发展的管理服务型政府转化的作用。
第三，行政许可法解决了政府职能转变的核心问题：行政审批制度改革。行政体制改革的核心问题是政府职能转变，而政府职能转变的核心问题是行政审批制度改革。行政许可法的颁布和实施，无疑标志着行政审批制度这个传统计划经济体制的最后一个堡垒已遭攻破。行政管理体制改革将朝着精简、统一、效能的方向发展。首先，将是严格限定行政许可的设定范围，大幅度压缩行政审批事项，大量削减政府的行政审批职能，从而推动行政机构与行政人员的大量精简。其次，减少审批部门，限制多头审批。按照规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，并明确规定了统一办理、联合办理、集中办理行政许可的制度，顺应了政府职能综合化和行政部门设置综合化、统一化的要求与趋势。第三，大幅度缩短行政审批期限。按照法律，除可以当场作出行政许可决定的外，如果法律、法规没有专门的期限规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起２０日内作出行政许可决定，鲜明体现了行政管理体制改革的效能原则。
如前所述，电子政务的关键在“政务”，而不是电子，而是政务，电子只是为政务提供支撑和服务。提高电子政务水平的关键不在于技术，而在于对政府行为、公共管理行为的研究和改进，在于政府职能的合理转变和政务流程的优化。而行政许可法的颁布和实施，解决了行政审批制度改革这一政府行政改革的重中之重的问题，进而会促使政府职能进一步转变和行政体制改革进一步深化。行政许可法会带来政府职能的重新整合和一体化，行政组织的扁平化，政府公文的电子化等等。而这些变化正是建设高效电子政务的前提和重要推动力。我们有理由相信，只要行政许可法的实施能够落到实处，电子政务建设将会有突飞猛进的发展。
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（汪玉凯：国家行政学院公共管理教研部教授、北京大学政府管理学院博士生导师、国务院电子政务示范工程总体专家组成员；
杜治洲：北京大学政府管理学院）
（据《信息化建设》）
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