北京市海淀区积极推进协同办公
在电子政务建设中,许多部门电子政务系统自成体系的现象非常严重,这也成为"十五"期间电子政务建设备受关注的问题之一。很多跨部门的重点业务系统被设计成部门内一个个独立的"门户",资源共建共享模式无法达成共识,政府协同能力受到很大牵制,群众办事难,也使政府与百姓之间的和谐关系受到影响。北京市海淀区抓住问题的关键所在,打破部门界限,梳理出相应的核心业务流,明确业务流穿各部门所处的位置和角色,政府强有力地推进玲部门综合应用系统建设,促进了政府各职能部门的相关业务按功能重组和优化升级,提升了公众办事的方便程度。本期案例将介绍和分析海淀区推选协同办公的做法,以资借鉴。
一、海淀区电子政务建设历程
海淀区电子政务建设已经有十年的历史, 经历三个阶段:
（一）部门效率提升阶段
1997年到2003年, 是海淀区各部门分别开发自己的应用系统阶段。为了提高本部门公众服务的工作效率, 各部门相继投入大量经费开发很多独立的系统并投入运行, 这些应用系统经过五、六年的运行与维护已变得很成熟, 如海淀工商局开发的业务应用系统“简易登”, 使用户可以在网上快捷递交资料进行设立企业申请, “简易登”对于减少用户直接登门的次数和返工补证次数起到重要的作用；海淀地税局已经实现90%企业的报税在网上进行报税。
（二）区域政府统一上网阶段
2004年到2005年, 是海淀区各政府部门的工作统一、规范上网的时期, 建立了全区统一的技术平台与公众服务门户, 在此平台上实现35个委办局的1578项业务工作的网上办公。这些项目中有很多是原各部门开发的业务, 也有很多是新开发的网上业务。统一平台开发工作持续了一年, 于2005年初投入运行, 到十月份已经接受三万多任务单。为了方便用户登门, 海淀区建立统一的办事大厅, 设立一百多个办事窗口来支持对公众的服务, 每日来访的用户有3-4000人。为便于网上递交业务, 大厅内还设立有二十多台微机供用户免费使用, 并配有辅导人员帮助用户使用该设备。
（三）跨部门协同办公阶段
2005年7月海淀区推出第一个协同办公系统即企业设立跨部门协同办公系统，即企业设立跨部门协同办公系统。选择企业设立作为协同办公的首项任务缘于企业设立的服务链长, 涉及协同办公的部门多, 外部需求量大, 容易看出协同办公的效果。系统清理出256个功能群, 针对性计协同办公系统，实现该系统与各协同单位系统及数据的对接。此后，海淀区协同办公取得了不错的成绩。但是协同办公需要不断改进,从而实现“一口受理、一口回复、分拣转办、实时监督”的公众服务模式。
二、海淀区推动统一上网与协同办公的步骤
（一）从业务梳理开始
电子政务的工作必须从业务规范化改造开始, 只有清晰、规范的业务才可以进入计算机的处理流程，为此，海淀区发明了“五清四表”法来规范清理相关业务, 共规范化1578项业务上网。业务的规范化改造是电子政务工作的第一步, 也是日后坚实的基础。
（二）认真做好与各协同业务部门的合作
在协同业务的开发中，做好与各相关部门的合作是另一个关键。系统的开发部门认真向业务部门学习是很重要的, 开发者首先要“懂业务”才能将问题“看得准”，有了“懂”和“准”合作才能推进。为了使业务开发顺利, 尽量地保留与利用各协同部门的成果非常重要。这些成果积累业务部门多年的改进经验与智慧, 利用这些成果不仅会使以后的系统更智慧, 而且会保护各业务部门的积极性。开发商主动向各业务部门靠拢, 尊重业务部门的成果, 尽量维护这些已有的系统是成功的重要措施之一。
（三）灵活、机动的接口开发策略
各部门现有系统的整合很艰巨, 因为每个部门都已经开发有自己的业务系统, 这些成果都需要保护, 注意保护这些成果将会在很大程度上降低行政阻力，需要软件系统开发商做更多的努力。这次企业设立的协同办公系统涉及9个部门, 就会出现九种完全不同的系统连接的接口方案, 连接各系统的相应软件都需要精确的对症处理, 尽管其精确度成为系统实现中的最大成本，然而正是这个最大成本确保系统的顺利过度, 实现最终的目标。
三、业务梳理方法
为了梳理清楚各项业务之间的关系，海淀区政府发明了“五清四表”法和“三层六步”法，利用“五清四表”法来清理业务关系，利用“三层六步”法规范业务梳理流程。
（一）“五清四表”法
五清四表”的业务梳理方法，即通过发放填写“四表”，实现政务梳理“五清”的目标。“四表”指《对外办理业务事项申办主体分类表》、《对 办理业务事项范围分类表》、《类业务事项部门协同关系表》和《 网上办事关联事项流程汇总表》。“五清”是指办理事项数量清、申办主体类别清、内部业务流程清、业务事项条件清和部门协同关系清。中海纪元公司还特意开发了一套业务梳理软件，协助各部门梳理业务。
（二）“三层六步”法
“三层”分别为职能层、业务层和数据层。职能层梳理主要从政策法规的角度,通过分析功能群的划分来决定政府职能的划分:业务层梳理主要是在功能群内按照一定的梳理标和梳理规则梳理业务事项之间的关系,由功能群明确业务梳理的范围:数据层梳理主要是在前面职能层和业务层梳理工作的基础之上实现对业务数据的梳理,该部分梳理要明确哪些是共享业务数据,哪些是源数据，哪些是引用源数据，以及共享业务数据之间的分类标准。
“六步”则是对于数据层面的数据梳理工作提出的要求,在对数据层面进行梳理工作时,必须要按下述六步进行:(1)根据业务事项集合确定数据梳理的工作域:(2)将每个业务的若干数据表汇总成一个业务表,删除冗余数据,合并同类项等工作:(3)归纳一个分类标准,通过对不同属性类别的数据区分、标识,最终归纳出在本工作域内所有数据的分类标准:(4)将业务数据归入一个体系,根据协同业务事项的应用情况进行清理。要求归入同一个体系的业务数据保证语义一致,要进行统一编码:(5)开发一个工具软件,进行系统化自动比对:(6）动态维护目录体系。
四、信息交换和共享机制
建立政府跨部门信息交换和共享机制是实现网上协同办公的核心，没有数据共享，跨部门协同办公就如同空中楼阁。建立统一的信息交换平台是突破障碍的核心环节，但是在实践中“一刀切”的统一数据交换模式却很难实现。为了做到阻力最小，海淀区政府设计了四种数据交换模式满足各委办局信息共享的需要。
一是通过系统对接实现两系统之间的数据交换，这是最理想和简便的交换模式。如海淀园将其网上办公业务全部移植到区政府办公平台，真正“融为一体”实现数据共享、资源整合等。
二是对于某些不能直接对接的系统，采用“前置机”的方式，定期交换信息。目前海淀区地税局、海淀区统计局等部门分别布置了前置机来进行部门间的数据交换和共享。
三是通过“导盘方式”实现数据共享，目前海淀区国税局采用这种方式从一定程度上环节了工作人员的压力。
四是通过人工录入的方式来确保数据交换和共享，工作人员在这个系统录入一遍，再到那个系统录入一遍，海淀区工商局最早采用的就是这种模式。
五、主要启示
跨部门网上协同办公系统打破了各部门独立封闭的工作模式，以服务对象为核心，建立了一种全新的政府协同管理和服务的模式，为电子政务建设提供了新的思路和启示。
（一）在虚拟空间中实现政府机构扁平化，推动机构改革
协同办公模式绕过机构改革的现实障碍，通过梳理业务流程，先把各部门业务集合起来，在网上组成一个矩阵式、群组式政府。在为公众服务的前提下，把各部门的功能集合起来组成一个个群组，组成一个矩阵，从而在虚拟空间把金字塔式政府组织结构变成扁平化结构。随着网上协同办公业务的深入，政府组织机构变革将不可避免，因为没有业务或者业务减少的部门很自然地就会被撤并。
（二）在业务协同中实现信息资源共享，消除“信息孤岛”
海淀区网上协同办公系统在业务协同过程中实现了6个市级垂直业务系统和3个区级业务系统间的数据交换与共享，并在信息交换与共享平台进行数据备份，从而实现了政府信息资源的有效利用和资源的共建共享。通过打破部门界限，梳理核心业务流，明确业务流中各部门所处的位置和角色，促进了各职能部门的相关业务按功能重组和优化升级，消除了各部门间的条块分割和“信息孤岛”。当然，在业务协同过程中各委办局还要相互签订保密协议，平衡各部门间的利益关系，否则业务本身就难以协同。
（三）实现“全方位”监督，促进和谐社会构建
网上协同办公系统中涉及了监察部门监督、委办局间监督以及社会公众监督等一套360度“全方位”的监督机制。目前，社会公众和政府监察部门都可以通过网络直接看到各委办局对业务事项的处理时间、处理结果，还可以进行满意度评议，实现对各委办局的网上办理情况的全方位监督。监督机制的构建和完善对于建立和谐社会具有显著的促进作用。
跨部门网上协同办公系统打破了各部门独立封闭的工作模式，以服务对象和老百姓办事为核心，建立了一种全新的政府协同管理和服务的模式。
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