在相关立法单位联系会议上的讲话
自治区人大常委会副主任张国梁（1）
在2010年立法工作联系会议上的发言
自治区人民政府法制办副主任李伟（7）
加强政府法制宣传工作的几点思考
自治区人民政府法制办公室王士忠（11）
法治与秩序
新疆天山西部国有林管理局王波（16）
新形势下加强执法打假工作的几点思考
伊犁哈萨克自治州质量技术监督稽查队白光才(29)
信“访”不信“法”现象值得高度警惕（32）
官员懂得敬畏法律才不会敬畏鬼神（33）
关于印发新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室主要
职责内设机构和人员编制规定的通知
新政办发〔2010〕83号（34）
2010年4月14日印发新疆政府法制编者按：2010年4月13日，自治区人大常委会法制工作委员会召集有立法任务和立法论证项目的自治区人民政府相关组成部门，以及常委会相关工作委员会召开了联系会议，自治区人大常委会副主任张国梁出席会议并作了重要讲话。自治区人民政府法制办副主任李伟在会上作了发言。现将以上讲话全文刊登，以利于各地各部门学习贯彻执行。
在相关立法单位联系会议上的讲话
自治区人大常委会副主任张国梁
2010年4月13日
同志们：
今天，自治区人大常委会法制工作委员会召集有立法任务和立法论证项目的自治区人民政府相关组成部门，以及常委会相关工作委员会的同志召开联系会议。召开这样的会议有利于及时沟通相关法规草案进展情况，有利于及时研究解决起草、修订过程遇到的困难和问题，有利于法规的顺利出台，有利于加强和改进地方立法工作，是一种很好的工作形式。
大家都知道，党的十五大提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”，党的十六大再次强调了这一目标，党的十七大又进一步提出“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。去年初，吴邦国委员长在第十一届全国人大二次会议上指出，为实现党中央提出的到2010年形成中国特色社会主义法律体系这个目标，“我们要按照党的十七大精神，在提高立法质量的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理，努力在形成中国特色社会主义法律体系上迈出决定性步伐”，距离十五大提出目标时限仅有不到一年的时间。地方性法规作为国家法律体系的重要组成部分，我们地方立法机构和相关部门还有大量的工作要做，任务非常艰巨。这次会议就是要研究如何把握有限的时间，进一步做好立法和清理工作，是一次非常重要的会议。
一、关于2009年的立法工作
2009年是极不平凡的一年：面对国际金融危机的挑战和乌鲁木齐“7•5”事件的不利影响，自治区人大常委会在政治上、思想上、行动上与党中央和自治区党委保持高度一致，切实把维护社会稳定作为最重要最紧迫的政治任务，积极服务自治区经济社会发展大局。可以说，2009年是自治区十一届人大常委会创新工作方式，加快工作节奏，提高工作效率，提升工作质量的重要一年，地方立法工作呈现出数量多、质量高的特点，并在制订、修改、审议法规草案的过程中，坚持了强调结合自治区实际，突出针对性、可操作性。全年共提交常委会审议法规和法规性决议、决定案23件，其中通过12件，一次审议，正在修改的4件，完成审查批准地方性法规7件，还有多件法规草案经过初审正在进一步研究论证。在立法中： 一是坚定不移地维护民族团结。常委会针对境内外“三股势力”制造民族矛盾、挑拨民族关系的破坏活动，从维护各民族大团结、不断巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系的现实需要出发，及时研究和组织制定了自治区民族团结教育条例。这是全国首部关于加强民族团结教育的地方性法规，对于把民族团结教育工作纳入规范化、法制化轨道，进一步深化民族团结教育，更好地推进民族团结进步事业，打牢维护社会稳定的基础具有十分重要的意义。
二是适应反分裂斗争新形势、新任务的需要，有针对性地加强维护社会稳定方面的地方立法工作。常委会及时组织专门力量进行调研论证，对自治区社会治安综合治理条例进行了修订。条例突出了对“三股势力”的严密防范和依法严厉打击，对于健全和完善社会治安防控体系，进一步规范和加强社会治安综合治理工作，维护社会和谐稳定和人民安居乐业将发挥重要作用。常委会在制订自治区信息化促进条例时，突出了信息网络安全，明确规定了对利用信息网络实施危害国家安全、破坏民族团结和社会稳定的行为要依法严厉打击。
三是认真行使立法职权，努力提高立法质量。我们根据国家的监督法制定并颁布了自治区实施中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法办法，对于结合新疆实际，进一步依法加强和改进入大监督工作，切实增强监督工作的针对性和实效性都有积极意义。在立法中，我们本着急用先立、成熟先立的原则，经济领域立法主要有自治区国土资源监督检查条例，自治区畜禽屠宰管理条例，自治区信息化促进条例、自治区义务植树条例(修订)。社会领域立法主要有，自治区未成年人保护条例、自治区志愿服务条例、自治区科学技术协会条例(修订)。这些法规都注重保障和推进自治区经济社会平稳较快发展，大力促进民生改善。为从制度上保证和提高地方立法质量，我们在总结和坚持以往行之有效的立法制度基础上，制订了《自治区人大常委会关于提高地方立法质量有关事项的决定》，对立法计划的编制，法规草案的起草、审议，坚持和完善民主、公开立法制度等重要环节作了进一步规范。在总结以往实践经验的基础上制定了《自治区人大常委会公开征集地方立法选题和立法建议办法》、《自治区地方性法规草案公开征求意见办法》、《自治区地方立法技术规定》和《自治区地方性法规编号办法》，使立法工作在程序上逐步走向制度化，对提高自治区地方立法质量起到了积极的促进作用。
四是加强对乌鲁木齐市、各自治州、自治县地方立法工作的业务指导。按照法制统一的原则，做好对报请批准的地方性法规、自治条例、单行条例的审查批准工作，提出审查意见。对其中一些法规适时、适度提前介入，及时了解法规草案中存在的重大问题和争议焦点，进行必要的指导。
可以说，2009年的立法工作是近年来任务最重，自订最多，总量最多，质量较高，特色最浓，针对性较强的一年。在这里，我向在座的所有同志，并通过你们向奋战在自治区立法工作一线、为自治区民主法制建设勤勉工作的全体同志表示衷心的感谢和崇高的敬意!
二、关于今年的立法工作
(一)按照科学发展、和谐发展的要求，抓住主要矛盾，切实解决立法中的重点难点问题。
吴邦国委员长曾指出，要增强人大工作实效，必须要在突出重点的基础上善于抓住其中的关键问题，“实际上一部法律，有的几十条，多的上百条，甚至几百条，但核心内容往往集中在那么几条上。实际工作中需要解决的矛盾和问题会很多，但关键问题往往也就是那么几个。抓住了这些要害，也就牵住了‘牛鼻子’，就能以点带面，举一反三，起到事半功倍的效果。”我们在立法工作中要按照科学发展、和谐发展的要求，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，集中力量妥善解决立法中的重点难点问题。从地方立法工作来看，当前的主要矛盾已不再是数量问题，而是质量问题。评价立法工作的成绩，应该主要看立法质量的高低，而不是立法数量的多少。法规质量高，实施的效果就好，立法的目的就达到了。反之，如果法规质量低，就起不到调整社会关系、解决实际问题的作用，就违背了我们立法的初衷。因此，要充分认识质量是法规的生命和灵魂，要把提高立法质量放在更加突出的位置，时间要服从质量，宁肯数量少一些，但求质量高一些，在提高质量上下功夫。我认为，具体讲要 “坚持六性”：
一是坚持政治性。胡锦涛总书记曾强调指出： “坚持正确政治方向，是做好人大工作的根本”， “人大工作坚持正确政治方向，最根本的就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。吴邦国委员长也强调过，立法工作要做到“六个坚持”：坚持党的领导；坚持以“三个代表”重要思想为指导；坚持从我国社会主义初级阶段的国情出发；坚持法制的统一；坚持充分发扬民主，严格依法办事；坚持正确处理好数量与质量、权力与权利的关系。地方立法工作坚持政治性的核心就是坚持党的领导。我们的人民代表大会与西方议会有着本质区别，我们的人大和“一府两院”的关系与西方国家国家机关间的关系有着本质区别，我们的人大代表与西方议员有着本质区别。我们必须自觉坚持党的领导，把党的领导贯穿于人大依法履职整个过程、落实到人大工作各个方面。要通过立法工作，确保党的主张经过法定程序成为国家意志，确保我们的地方立法工作有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于保证党领导人民有效治理国家。 二是坚持科学性。科学地、准确地选择和确定立法项目，是保证立法质量和提高立法效率，合理配置法律资源的十分关键的环节。自治区目前正处于加快全面建设小康社会、实现跨越式发展的重要阶段，社会经济、政治、文化等方面在不断地改革和发展。我们的立法要体现与时俱进的精神，处理好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系。把保障改革、发展和稳定所需要用法规解决的突出问题作为立法重点，同时兼顾其他方面的立法，力争使立法进程同改革、发展的进程相适应，防止和避免落后于改革发展的实践。
三是坚持人民性。以人为本是立法工作的根本宗旨。立法为了人民，必须依靠人民。人民群众不应该只是法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者；立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益。在立法活动中坚持以人为本，就必须坚持群众路线，深入实际，深入基层，深入群众，倾听群众呼声，了解群众意愿，集中群众智慧，使我们的法规具有广泛的民意基础。因此在立法过程中应注重听取各种意见，特别是要充分听取基层群众的意见，集思广益。也只有这样，才能切实从法制上体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
四是坚持必要性。从现实状况看，虽然我们在立法方面做了大量工作，也解决了不少问题，但一些群众关注的热点、难点问题还没有得到有效的解决。有的法律法规比较原则，操作性不强，规定的责任过于笼统，缺乏实际制约手段，需要结合自治区的实际尽快制定切实可行的地方性法规；有的法律法规颁布已有十多年，已经不适应发展的要求，不能有效解决当前出现的新问题，需要尽快修改完善；有的尽管有许多现实问题需要解决，但目前由于法律不完善，还无法可依。因此，对于改革发展稳定迫切需要、条件成熟的项目，要优先制定和修订，做到突出重点。我们必须进行深入的研究和思考，要以迎难而上、知难而进、勇于创新的精神作好立法工作。
五是坚持可行性。地方特色是地方性法规的鲜明特征，从本行政区域的实际情况出发，制订切实可行的法规，较好的解决本地的实际问题，这样才能体现地方特色，也是地方立法的生命力所在。由于我国地域辽阔，各地经济和社会发展不平衡，国家立法规范的事项往往难以作出普遍适用、比较具体的规定，而往往只是确立一些基本原则。地方立法则不然，自治区行政地域有限，又有国家赋予自治地方的立法权力做保障，完全可以根据自治区的具体情况和实际需要，在法规中作出具体明确、切实可行的规定，重点解决自治区经济社会发展中无法可依或者有法难依的问题，体现对国家法律法规的“拾遗补缺”。
六是坚持针对性。我们一再强调，立法工作要始终坚持围绕中心、服务大局，将立法与改革发展稳定的重大决策紧密结合起来，抓住经济社会发展的突出问题、事关全局的重大问题和人民群众关心的热点难点问题，也就是要增强立法工作的针对性。当前，尤其要着眼于贯彻落实好中央即将召开的新疆工作座谈会精神和自治区党委七届八次全委(扩大)会议精神，围绕把新疆经济社会发展搞上去，把新疆长治久安搞扎实，重点研究制定好与国家法律法规和政策相衔接、促进新疆开发建设和社会政治稳定的地方性法规和规章。在注重经济立法的同时还要注重和加强社会领域方面的立法，为我区改革发展稳定和现代化建设提供有效保障。
(二)认真做好地方性法规清理工作。
地方性法规和单行条例是社会主义法律体系的重要组成部分。开展地方性法规和单行条例清理工作，是进一步提高法规和单行条例质量的迫切需要，是确保2010年中国特色社会义法律体系形成的重要保证，是坚持中国特色社会主义法律体系科学、统一、和谐的内在要求，是不断充实和进一步完善社会主义法律体系的一项重要举措。2009年6月以来，全国人大常委会委员长吴邦国、副委员长王兆国、李建国等领导相继就法规清理工作作出过重要指示。要求把法规清理工作纳入2010年的重点工作，集中力量，狠抓落实，在上半年要取得阶段性成果。2009年8月自治区人大常委会正式启动清理工作，有关部门积极落实常委会的工作要求，经过3个月努力，清理工作虽然初见成效。但是目前看来时间很紧，任务很重。
按照全国人大的工作要求，自治区本级地方性法规修改或废止工作要在11月底前完成。其中，一是自治区本级属于废止的地方性法规项目，在2010年5月底前由自治区人大常委会会议作出废止决定；二是属于“一揽子打包”方式修改的地方性法规项目争取在2010年7月底前由自治区人大常委会会议作出修改决定；三是需要单项修改的地方性法规项目务必在2010年9月底由自治区人大常委会会议作出修改决定；四是内容比效复杂、涉及部门较多而需要修改的地方性法规项目在11月底前由自治区人大常委会会议作出修改决定。报批的地方性法规和单行条例修改或废止工作也要在明年初完成。其中，一是乌鲁木齐市地方性法规属于废止的项目应当在2010年7月底前由自治区人大常委会会议作出批准废止决定；二是乌鲁木齐市地方性法规属于“一揽子打包”方式修改的项目争取在2010年7月底前由自治区人大常委会会议作出批准修改决定；三是乌鲁木齐市地方性法规需要单项修改的项目争取在2010年9月底由自治区人大常委会作出批准修改决定；四是乌鲁木齐市地方性法规内容比效复杂、涉及部门较多而需要修改的项目至迟在11月底前由自治区人大常委会作出批准修改决定；五是自治州和自治县的单行条例属于修改或废止的项目，要在2011年第一季度举行的人民代表大会结束后的第一次自治区人大常委会会议上作出批准修改或废止决议。
我们要充分认识到地方性法规清理是形成中国特色社会主义法律体系的一项系统性工作，责任重大，要进一步提高对地方性法规清理工作重要性的认识；要重视做好协调工作，为清理工作有序进行提供条件；要结合各单位实际，突出重点和自身特色，有效推动清理工作有计划、按步骤进行，确保地方性法规清理任务如期完成。各相关部门，一是要抓住重点，着重解决地方性法规与上位法不一致的问题。二是要从现在开始清理工作要列入倒计时，集中精力和时间，加强督促、抓好落实，确保在今年6月底前取得阶段性成果；三是政府法制办和有清理任务的各厅局要积极配合，在规定的时间内按要求和程序向自治区人大常委会提交修改或废止地方性法规的议案；四是自治区人大法制委和常委会法工委要切实发挥主观能动性，充分调动相关工作机构的积极性，加强与政府法制办和有关部门的协调，重大问题及时汇报，确保地方性法规清理任务按时完成；五是有清理任务的乌鲁木齐市、各自治州、自治县人大常委会和相关部门要增强工作紧迫感，在规定的时限内完成好清理任务，自治区人大常委会法工委要加强工作指导。
(三)加强领导，努力做好今年的立法工作。
距离党的十五大提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”目标只有几个月时间，距离地方性法规的清理工作时限时间更短，可谓形势紧迫、任务繁重。我希望立法工作和法规清理工作所涉及到的各个部门的主要负责同志要切实重视起来。以往的经验告诉我们，领导重视与否，直接影响到立法工作进展和效果。就拿《自治区信息化促进条例》来说，这个条例是从2007年启动制订工作的，经信委主要领导同志从一开始就给予了高度的重视，对起草小组的工作给予了极大的支持，配备了最好的人员，安排了充足的经费。起草小组和人大财经委、政府法制办密切配合，在学习借鉴其他省区市经验，广泛进行调研的基础上形成较高质量的条例草案。这个条例草案在人大常委会一审、二审间隔虽然比较长，但经信委分管领导自始至终亲自参与了全过程，积极配合审修工作。二审时正值“7•5”事件刚刚发生，常委会组成人员对信息安全尤为关注，提出了许多很好的修改意见。经信委领导多次来人大参与审修，共同探讨，积极协调。最终，这个条例在常委会表决中获全票通过。自治区社会治安综合治理条例的修订工作中，自治区政法委、综治办的主要领导高度重视，亲自参与协调工作，并派出业务骨干自始至终参与起草和修改工作。法规颁布后，在各大媒体上作了大量宣传工作，并专门下发通知安排地州市综治部门开展形式多样的宣传周活动，为法规贯彻落实奠定了很好的基础。希望大家要按照中央提出的“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”这个目标要求，把立法和法规清理工作摆上重要议事日程，作为一件大事来抓。有关单位要明确一位负责同志亲自抓。要安排政治立场坚定、思想政策水平高的干部从事具体工作。要在经费和物质条件上保证工作的需要，确保圆满完成立法和法规清理工作任务。
在这里，我还想强调一下相关立法单位相互配合的问题。我以前讲过，由政府部门负责起草的行政管理性法规的调研、论证、起草工作，人大专门委员会和常委会有关工作机构要提前介入，适时参与，做到五个及时沟通，这里我想再强调一下：一是在制定年度及3-5年立法规划时要及时沟通，充分协商，确保立法工作符合自治区经济社会发展实际需要。二是法规草案进入一审前要及时沟通，各单位要尽量多参与到法规案的调研论证及起草工作中。三是法规草案进入一审程序后作进一步修改、调整时要及时沟通，各部门要多参与研究讨论。四是已经颁布实施的法规执法检查的情况要及时沟通，为修订及今后立法工作积累经验。五是日常不针对特定法规案进行工作调研时也要及时沟通，多邀请相关部门参加，便于他们了解情况，把握全局，密切协作，形成工作合力。
同志们，今年是实施“十一五”规划的最后一年，是实现“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”宏伟目标的决战之年，也是我区各项事业实现大发展的关键一年。让我们在自治区党委的正确领导下，认真贯彻落实党的十七大精神和即将召开的中央新疆工作座谈会精神，紧紧围绕为自治区改革发展稳定大局提供坚强有效的法制保障这个中心，既各司其职、各负其责，又通力协作、加强配合，同心同德，勤奋工作，努力开创地方立法工作新局面，为自治区经济社会跨越式发展，为自治区民主法制建设做出应有的贡献。
在2010年立法工作联系会议上的发言
自治区人民政府法制办副主任李伟
（2010年4月13日）
尊敬的张国梁副主任，各位领导，各位同志：
自治区人大常委会法工委组织召开这次地方立法工作联系会议，意义非常重大，内容非常必要，时间非常及时。地方立法工作完成得好与不好，质量高与低，能否顺利出台，很大程度上依赖于起草部门、政府法制办以及自治区人大法工委及有关委员会密切配合，紧密沟通，齐心协力。按照会议安排，我从政府法制办的角度，就做好立法以及地方性法规清理工作汇报一些情况。
一、2009年和2010年政府立法计划执行情况
2009年，自治区人民政府执行立法工作计划属于近年来最好的一年，不仅圆满完成，而且超额完成年度计划。全年共办结立法项目17件，其中提请审议的地方性法规草案8件。包括《艾滋病防治条例》、《信息化促进条例》、《安全生产事故隐患排查治理条例》、《畜禽屠宰管理条例》、《奶业条例》、《科学技术普及条例》、《义务植树条例》、《国土资源监督检查条例》。今年1月8 日，自治区人民政府印发了2010年立法工作计划（新政办发〔2010〕3号）。计划出台地方性法规项目9件，政府规章6件；调研论证地方性法规7件，政府规章5件；实施立法后评估地方性法规7件，政府规章1件。为了使政府立法计划得到有效落实，计划一下发，法制办就立即组织各部门召开落实2010年立法工作计划座谈会。在会上，列为2010年立法工作计划出台项目的部门法制机构负责人还与法制办签订了落实计划责任书。至3月份，自治区人民政府已向人大提交了《格式条款合同监督条例》（草案）和《人口和计划生育条例》、《边境条例》、《历史文化名城街区建筑保护条例》修正案（草案）的议案，顺利完成了第一季度的立法任务。
二、基本做法
（一）坚持科学立法、民主立法
一是加强调查研究。“没有调查就没有发言权”。起草部门以及法制办都非常重视立法调研工作，每次调研都拟好调研提纲、调研方案，确定调研重点，切实保证调研的针对性和有效性。二是采取多种形式，广泛征集各方意见。在新疆政府法制网站上全文公布立法项目征求意见稿，征求社会公众意见；召开部门征求意见会；将征求意见稿发送各地州，由政府法制机构代为征求基层相关部门的意见；有重点的选择部分地州进行实地调研，征求管理相对人的意见。除此之外还通过广播电视、互联网、报纸等各种方式宣传报道立法项目，吸引公众关注立法、参与立法。三是注重专家论证。自治区人民政府法制办自2001年起实行立法咨询论证制度，充分发挥政府立法咨询员作用，将审修的所有立法项目草案送立法咨询员提出咨询意见，尤其是对一些专业性、技术性较强的政府立法项目，进行专题论证。2009年起，不少部门在立法项目起草阶段，也聘请立法咨询员进行项目前期论证，增强了立法的科学化程度。
（二）不断创新机制，与时俱进
一是创新立法运作方式。为了保质保量地完成立法计划，在年初立法计划安排会上，法制办与相关厅局政策法规部门签订责任书，明确了各自的工作任务和责任、期限等，从实施情况看，除个别厅局外，都按照责任书的要求，如期提交了立法项目送审稿。所以，2009年立法计划完成情况是历年来最好的。二是注重立法工作协调。一方面注重与人大法工委及有关委员会的工作联系与协调，另一方面注重与法案起草部门及涉及相关部门的协调。三是坚持立法调研工作实效。地方立法需要借鉴外省区的经验，但最重要的还是立足本地实际，着重于疆内调研。凡是外省考察，一定坚持有的放矢，必须要有草案，要带着问题，要有针对性，杜绝仅仅带着想法，泛泛而谈，并邀请人大有关委员会提前介入。四是要求报送的送审稿基础资料扎实完备。2009年起，一些部门在报送送审稿形式上都有所改善，针对每一条内容，都明确写出了法律依据，并提供了现行有效的政策依据及区外参考资料，为审修者更好的做好立法工作奠定了基础。
（三）加强立法前期论证
2009年起，政府法制办贯彻科学立法精神，在制定立法计划时创造性地采取了分档立法的方式，将厅局上报的立法项目细分为两档，一档为当年出台项目，二档包括两类，一类是调研论证项目（针对实施性、创设性项目），另一类是立法后评估项目（针对修正案）。列为出台项目的，原则上优先从上年度二档项目中遴选确定，若当年未完成调研论证或立法后评估工作的，则不得滚动为出台项目。从实践看，各部门在开展调研论证工作和立法后评估工作时，能够深入基层行政机关、企事业单位和人民群众，广泛开展调查研究，全面了解所要调整的社会关系的实际情况，并能向法制办提交了调研论证报告以及汇编成册的相关资料。
在具体工作环节上，还存在一些不足。一是立法时机及内容把握不准。比如国家近期正处于制定某类法律、法规过程中，但起草部门急于先立，结果刚刚颁布，又要修订，影响了法的严肃性、权威性；有的项目与国家部委正在制定或准备制定的选题重复，立项不必要；有的项目国家部委已出台规章，但起草部门认为其执行效力不够，要求政府立法等。二是立法计划执行不严肃。对计划确定出台的项目，个别单位未按照签订的责任书确定的进度开展立法工作，拖延草案送审时间；对计划确定的调研项目，有的单位不重视，敷衍了事，真正完成高质量调研，按时提交立法调研论证报告的不多，有的甚至未开展调研工作。三是送审稿起草质量不高。一些起草部门重立项，轻起草，项目列入政府立法计划后，没有成立专门的起草班子，起草工作由部门个别业务处室甚至个别人员承办，力量十分薄弱。起草前，调查研究工作做得不够深入，对现实中存在的问题和解决问题的措施心中无数，起草中，有的简单套用领导讲话或者部门规范性文件，立法结构不科学，立法语言不规范；有的照搬外省规定，上位法甚至部门规章，立法重复，操作性差，不解决实际问题，草案内容空洞，针对性不强。
三、工作体会
坚持党的领导，是做好政府立法工作的根本保证；坚持立法为民，是政府立法工作的出发点和落脚点；坚持维护国家法制统一，是政府立法工作必须遵循的原则；坚持从实际出发，突出地方立法特色，是政府立法的生命；坚持解放思想，开拓创新，是政府立法工作永恒的主题。
（一）始终坚持以人为本，全面落实科学发展观
要按照十七大的要求，把“实现好、维护好、发展好最广大人民的利益”作为政府立法工作的出发点和落脚点，充分体现人民群众的共同利益。要坚决克服重权力轻责任、重处罚轻服务、重限制轻保护等倾向。要更加注重法律的引导功能和协调功能，在制度建设中兼顾各方利益，力求实现国家利益、社会利益和个人利益的有机统一。
（二）牢固树立精品意识，切实提高立法质量
立法质量是立法工作的生命线。当前，立法工作已由数量规模型立法向质量效益型立法转变。因此，政府立法要更加注重立法质量。讲立法质量，最为重要的一点是突出地方实际，解决现实问题，增强针对性、操作性。实践中，法制办坚持三种方法，提高法规草案的质量：一是把上位法的原则性、普遍性规定具体化；二是把改革开放的成功实践经验法规化，使经过实践检验的有效做法上升为地方性法规、规章的具体条款；三是政策措施法规化，从法律层面上增强政策措施的执行效力，保障党中央、国务院和自治区党委、政府制定的重大政策、重要措施具备法律层面上的执行效力。同时，在立法草案内容上，积极推进政府职能转变，严格控制行政审批、行政处罚、行政事业性收费等刚性行政管理手段的设定，坚决杜绝部门利益；立法草案坚持“精而实”，杜绝“长而空”，突出实际需要，力求务实、求精、管用，做到体例适当、繁简适度，措施有力，能解决问题。
（三）继续创新工作机制，扩大公众参与
要让人民群众充分行使政府立法知情权、参与权和话语权，为项目出台后的贯彻执行奠定良好的社会基础。要丰富公众参与的形式，拓宽公众参与的途径，扩大公众参与的范围。如在起草阶段，起草部门可以采取听证会、论证会等多种形式听取意见。要进一步扩大地方性法规草案和政府规章草案书面征求意见的范围，高度重视征求基层行政机关、有关行业组织和利害关系人的意见，并建立健全采纳公众意见情况说明和反馈制度。
（四）加强队伍建设，努力培养高素质立法人才
立法工作是一项艰苦而又细致的工作，需要有默默奉献、求真务实、精益求精的精神。从事立法工作的同志，都要刻苦学习，善于学习，丰富自己的知识面，在立法实践中不断提高统筹兼顾、协调处理各种矛盾的能力和水平，为政府立法决策当好参谋和助手。法制办4月20日将举办一期自治区政府部门和乌市、各自治州、自治县政府法制机构有关人员参加的立法业务培训班，参训人员报名近150人。
四、关于地方性法规清理工作
2010年3月31日至4月1日，全国人大常委会召开了“地方性法规清理工作座谈会”。会上明确提出要根据2009年国家法律清理结果，开展专项地方性法规清理工作。4月7日，张国梁副主任召集人大法工委、政府法制办负责同志对进一步做好自治区地方性法规清理工作及时做出部署，确定按照“谁起草，谁清理”的总体要求，由政府法制办组织有关部门开展清理工作。按照自治区人大常委会的要求，政府法制办已就此项工作的实施，向各部门下发了《关于进一步做好自治区地方性法规专项清理工作有关事宜的通知》。
（一）关于清理范围
清理范围为现行自治区地方性法规。具体要求：第一，上位法为2009年全国人大常委会公布废止的8部法律和“集中打包”修改的59部法律的，必须予以废止或者修改。第二，地方性法规的上位法为行政法规，而该行政法规已经按照2009年国家法律清理结果予以废止或者修改的，地方性法规应当予以废止或者修改；若该行政法规未按照2009年国家法律清理结果予以废止或者修改的，暂不提出具体清理建议，但需在清理结果中单列。第三，凡属没有直接上位法依据的创设性地方性法规，暂不提出具体清理建议，但需在清理结果中单列。
（二）关于清理标准
清理地方性法规的一般性标准为“不一致、不协调、不适应、难操作”。本次专项清理重点是按照“不一致”的标准进行，即：凡是上位法为2009年全国人大常委会公布废止的8部法律和“集中打包”修改的59部法律的，必须进行对应的废止和修改，以保持法制统一。对于现行地方性法规存在“不协调、不适应、难操作”问题需要进行修改的，依照正常立法程序，有步骤、有计划地组织开展立、改、废工作。
（三）关于组织形式和时间要求
按照“谁起草、谁实施、谁清理”的原则，各部门、各直属机构负责属于本部门组织实施的自治区地方性法规的清理工作，并按照清理标准向政府法制办提出具体废止或者修改的建议。地方性法规涉及多个实施主体的，由主要实施部门具体负责清理工作，相关部门予以协助配合。政府法制办负责审查、汇总各部门、直属机构上报的清理意见，依照法定程序，提出废止或者修订案。
《通知》强调，此次专项清理工作时间短，要求高，工作量大，各部门、各直属机构要高度重视，切实加强组织领导，尤其是要明确负责此次清理工作的具体工作人员，并协调落实好开展清理工作的物力、财力和时间，确保高质量高效率地完成清理工作任务。《通知》要求各部门、各直属机构在2010年4月25日前，提出对现行地方性法规废止或者修订（正）的建议和理由，并报自治区人民政府法制办。法制办将按照人大法工委提出的工作节点和要求，依照立法程序完成工作任务。
加强政府法制宣传工作的几点思考
自治区人民政府法制办公室王士忠
政府法制宣传工作是依法行政的基础性工作，是政府法制工作的重要组成部分。加强政府法制宣传工作，强化依法行政意识，严格依法履职，是提高依法行政能力和水平的重要途径，是建设法治政府的重要环节。本文试结合新疆政府法制宣传工作实际，就如何加强政府法制宣传工作谈几点粗浅的认识。
一、政府法制宣传工作的现状
自党的十五大确立“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略以来，党的十六大、十七大都对依法治国基本方略提出了新的要求，强调各级政府都必须坚持依法行政，积极推进社会主义民主法制建设，加快法治政府建设步伐。经过多年的努力，特别是2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》发布后，有力地推进了法治政府建设进程，依法行政工作得到长足进步，政府法制宣传工作同步发展。
政府法制宣传的对象是各级行政机关及其工作人员，目的是提高依法行政能力和水平。在宣传方式上，采取的是组织学习、举办培训班、专题讲座、自学等方法，重点以行政管理的法律法规为主，旨在学习和掌握有关制度和规定；在宣传途径上，主要依靠政府法制网站、编发政府法制内部刊物、教育培训、信息报送、汇编发行、法律咨询服务等渠道，重点以编发内部法制刊物和法制网站传播为主，旨在高效、便捷、及时提供相关信息；在宣传内容上，主要以规范政府共同行政行为的法律法规知识为主，重点以依法行政理论、工作实践、新颁布法律法规、案例分析、做法和经验介绍等，旨在传播依法行政新理念、新思想、新制度、新做法等；在宣传效果上，程度不同地提高了各级行政机关及其工作人员的法律素质，也为学习法律知识提供了资料和参考依据。
二、政府法制宣传工作存在的主要问题
依法行政已是各级政府的基本工作准则，依法决策、科学决策、民主决策的机制已建立，政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能不断强化，行政机关及其工作人员依法办事的能力不断增强，各项事务已步入规范化、法制化管理的轨道。虽然，依法行政和政府法制工作都取得了显著成绩，但笔者认为政府法制宣传工作还存在以下几个方面的问题：
（一）缺乏足够的思想认识。虽然依法行政工作得到了各级政府的普遍重视，但就政府法制工作与经济工作、安全生产和社会稳定工作相比，还没有引起领导的高度重视，普遍认为法制工作一时半会产生不了直接效益，一年半载显现不出领导政绩，急迫的是提高GDP数字，关注的是稳定和安全生产等。就政府法制工作来说，领导也都关注立法、行政复议和行政执法监督工作，没有把政府法制宣传工作提高到一个重要议事日程来看待。有的认为政府法制宣传工作可做可不做，是个软指标，反正也没人关心和考核，不影响其他工作的进行，产生了政府法制宣传工作“不重要”的模糊认识；有的认为为了确保立法、复议、执法监督等政府法制的“硬性”工作的完成，没有必要花费人力、物力开展“软性”的政府法制宣传，产生了政府法制宣传工作“不必要”的片面认识。有的认为司法机关的普法宣传工作涵盖了政府法制宣传工作，不必再重复劳动，或将政府法制宣传工作和司法机关的普法工作简单地划等号，认为都是一回事，因而产生了宣传对象、宣传任务不清的错误认识。因此，政府法制宣传较长时间以来基本处于不太受重视、发展较缓慢且较为曲折的状态。
（二）缺乏系统的规划和组织。政府法制宣传的重点是领导干部和行政执法人员。多年以来，自治区没有制定过系统地政府法制宣传规划，没有下达过年度政府法制宣传计划；虽然政府法制工作中具有政府法制宣传的职责，但因受各种条件的限制，基本被“忽视”。政府法制宣传工作处于各自为战、自行安排、缺少统领的无序状态，没有建立起检查、考核和评优选先、表彰奖励、提职晋级相挂钩工作机制。
（三）缺乏专门的人员和经费。政府法制机构从上到下的设置都是在政府办公厅（室）之下的二级机构，级别低、编制和人员少、工作任务重是一个基本的特点。政府法制宣传工作主要因编制、人员和经费的限制， 往往都是政府法制机构的一个内设处(室)或内勤人员兼顾一些具体事务，缺少从宏观上的谋划，缺少专司其职的机构和人员，缺少专门的工作经费，阻碍了政府法制宣传工作的发展。
三、对加强政府法制宣传工作的基本思路
（一）转变观念，切实提高对政府法制宣传重要性和必要性的认识。“依法行政，建设社会主义法治国家”已确立为治国基本方略，写入了宪法。党的十六大、十七大报告都强调各级政府都必须坚持依法行政。国务院相继发布实施《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，旨在推进依法行政各项工作。2004年6月28日，温家宝总理在全国依法行政工作电视电话会议上发表重要讲话时指出，要“大力加强法制宣传教育工作”。中宣部、国务院法制办分别印发了《关于全面推进依法行政的宣传报道意见》、《关于加强依法行政宣传工作的通知》（国法〔2004〕39号），进一步明确指出了依法行政宣传工作对于全面推进依法行政、建设法治政府所具有的重要意义，并就如何做好此项工作提出了具体要求，其中国法〔2004〕39号文件指出要“把依法行政宣传工作作为政府法制工作的一项长期而重要的任务”。《纲要》的发布以及温总理“6.28讲话”的发表和两个重要文件的印发，不仅为政府法制宣传指明了方向，而且为其可持续发展注入了强大动力。为使依法行政工作推向前进，务必政府法制宣传要先行，要切实转变观念，充分认识法制宣传在依法行政工作中的积极作用，切不可“唱高调”而无行动，要扎扎实实地把政府法制宣传工作做实做细。
（二）加强领导，切实增强政府法制宣传的紧迫感和责任感。各级依法行政指导协调小组要充分发挥组织领导、指导协调的作用，切实加强领导，明确任务目标，工作方案和措施，建立健全和认真落实《纲要》、《决定》提出的领导干部学法、行政执法人员培训等各项制度。各级政府法制机构必须切实增强责任感和紧迫感，明确政府法制宣传是政府法制工作的一项长期而重要的任务，并将会对政府法制工作的发展产生直接影响；要密切联系政府法制工作实际，紧贴政府法制工作的中心开展政府法制宣传。
（三）科学规划，切实把学法用法各项制度落到实处。政府法制机构是开展政府法制宣传的组织者和实施者，应依照《纲要》和《决定》的要求，科学拟制全区政府法制宣传规划和年度宣传计划，经政府批准后下达各级政府贯彻落实。要做到年初有计划，年中有检查，年底有考核。宣传内容以党中央和国务院有关民主法制建设的路线、方针和政策、依法行政理论、规范政府共同行政行为的法律法规等公共科目、体制机制创新、依法行政好经验和好做法、典型案例分析、焦点热点难点问题剖析等，政府工作部门还应结合本部门实际，认真组织好专业法律知识的学习和宣传。政府法制宣传除法制网站和编发刊物外，要积极拓展宣传渠道，加强与新闻媒体的联系，努力使广播里有声音、电视里有画面、报刊上有文字。
（四）抓住重点，切实落实好领导干部学法制度和行政执法人员培训制度。领导干部的带头示范作用直接影响着全局的发展变化。为使政府法制宣传规范化、制度化，重点要建立健全和认真落实好领导干部学法制度和行政执法人员培训两项制度：
第一，领导干部学法制度
一要建立健全政府常务会议学法制度。政府常务会议是政府领导班子集体研究讨论和决策重大事项的重要形式。通过政府常务会议学法，可以使领导干部及时了解最新的法律规定，重点掌握政府决策中直接涉及的法律知识，保障领导干部学法制度化、经常化。建立政府常务会议学法制度应当明确以下内容：一是学法的次数。要对政府常务会议学法的次数、频率作出规定。有条件的，可规定每次常务会议召开时都拿出一定时间学习。也可以针对党委会议的内容，灵活掌握学习的次数。二是学习的内容。主要有：依法行政的基本理论；规范政府行为的法律、法规、规章和有关规范性文件；与工作密切相关的法律、法规和规章；保密、廉政、防止职务犯罪方面的法律、法规和相关政策；新颁布实施的法律、法规和规章。三是学习的时间。常务会议学法可以利用常务会议研究正式议题之前十五分钟或半个小时，由法制机构的同志，或者邀请法学专家，对新颁布的法律法规的主要精神和制度作一些介绍。还可以就国家重大政策涉及的法律问题，或者本地经济社会发展中一些社会热点、难点问题涉及的法律问题进行介绍。
二要建立健全专题法制讲座制度。专题法制讲座，通常是政府或部门领导班子集体就新出台的法律、法规进行专门学习。专题法制讲座制度，应当明确以下内容：一是讲座次数和时间。专题法制讲座每年应当安排两次以上，每次时间不应低于两小时。二是组织机关。法制机构对当年专题法制讲座制定计划方案，确定讲座内容，邀请讲座老师，落实具体地点和参加人数。三是参加人员范围。专题法制讲座一般有两种形式，一种是政府领导成员和部门领导成员参加的专题学习；一种是扩大到政府和部门中层领导干部。市县政府及其部门应当按照专题法制讲座制度的要求，认真制定领导干部年度法制讲座计划，严格组织实施。
三要建立健全集中培训制度。集中培训制度是将领导干部相对集中一段时间脱产学习法律知识的一种形式。建立集中培训制度应当明确以下主要内容：一是集中培训的周期和时间。由于领导干部工作繁忙，集中培训的周期和频率不能太长。一般掌握在每两至三年，每位领导干部要参加一次集中培训。每次时间应当在一周以内。二是学习的内容。应当包括国家重要法律制度依法行政的基本理论；规范政府行为的法律、法规、规章和有关规范性文件；与工作密切相关的法律、法规和规章；保密廉政防止职务犯罪方面的法律、法规和相关政策；新颁布实施的法律、法规和规章。三是学习和方式。可以采用专题讲座、案例教学、专题讲座等多种方式。四是要按照国家有关干部教育培训规划的要求，把法制培训和其他各种干部教育培训衔接起来，在干部教育培训的内容中增加法制内容，促进领导干部法制教育经常化。需要强调的是，要特别安排好正职领导干部的法制培训，不能让正职领导干部成为培训的“死角”。
第二，行政执法人员培训制度
行政执法人员，是指直接履行行政许可、行政处罚、行政强制等反证法职责的行政机关工作人员。行政执法人员处在执法第一线，他们的依法行政水平，直接关系行政管理目标的实现，也在很大程度上决定着政府和人民群众的关系。为此，市县政府及其部门要定期组织对行政执法人员进行依法行政培训。使他们能够熟练掌握行政执法所依据的法律法规。行政执法人员培训制度应当包括以下内容：一是组织培训机构。行政执法人员培训由本机关、行政执法资格证发放管理机构、上级领导机关组织。二是培训对象。所有行政执法人员都应当接受法制培训。三是培训内容。以行政执法所依据的法律、法规、规章为主，同时兼顾国家有关依法治国、依法行政方面的政策文件。四是培训时间。行政执法人员每年都要接受一定时间的法律培训。五是培训考核。要把培训情况学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一，并把培训考核结果与行政执法资格证管理有机结合起来。
（五）严格考核，切实使政府法制宣传取得实效。实践证明，领导干部特别是主要领导依法行政能力的高低直接影响一个地区依法行政的水平，依法行政能力和水平的提高，主要是通过学法和用法这个途径。为使学法用法各项制度落到实处，切实使政府法制宣传取得实效，各级政府应加强对法制宣传、法律学习制度的落实情况进行检查考核。
考核工作主要由法制机构和组织人事部门共同进行，以增强考核的权威性和便于考核结果的运用。考核前要明确考核的标准和内容，规范考核的程序；考核内容以检查年度法制宣传计划的落实为主，采取听汇报、查记录、看学习笔记和考试试卷等方法。考核后要进行综合评估，对考核结果进行通报，并与评先选优、晋职晋级、资格管理有机结合起来。
（六）完善机制，切实加强政府法制队伍建设和宣传经费的保障。政府法制宣传和教育培训是《纲要》和《决定》明确的任务。根据《纲要》中“要切实加强政府法制机构和队伍建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件”的要求，加强政府法制宣传机构和队伍建设，充分发挥他们在服务政府法制工作、促进依法行政方面的作用，并为他们开展工作创造必要的条件，是适当和亟需的。目前，各级政府在不可能设置专司法制宣传机构的现实条件下，应积极、逐步地加强政府法制机构的队伍建设，配备业务素质高和工作能力强的法制宣传工作人员，改善工作条件，配备必要的设备设施，增强政府法制宣传工作者的荣誉感、责任感和使命感，充分调动政府法制宣传人员的工作积极性，认真履行好政府法制宣传的职能职责。各级政府要确保政府法制宣传经费的落实，包括学习资料的编印和购买、法制宣传刊物的印制、法制网站建设和维护、培训班和专题讲座开支等费用，保证做到年初有预算，开支有计划，专款专用。总之，只有建立健全良好地工作机制和宣传队伍，才能构建起政府法制宣传的新格局，开创政府法制宣传的新局面，也才能确保政府法制宣传的可持续发展。
（七）总结经验，切实发挥好典型示范带动作用。
考核评估结束后，采取总结表彰会、现场会、座谈会、经验交流会或文件通报的形式，对年度政府法制宣传工作进行及时总结。主要任务：一是总结本年度政府法制宣传工作，安排部署下一年度工作计划；二是交流经验，推广好的做法；三是树立典型，表彰先进，促进政府法制宣传工作整体推进。
法治与秩序
新疆天山西部国有林管理局王波
人们称依法建设社会秩序为法治。法，作为人类建设社会秩序的一种非常重要的构件，已有至少数千年的历史了。然而，关于法和法治，国内外理论界目前仍然没有一个明确一致的界定。近代以来，西方国家都广泛坚持和极力推崇用完全法治建立社会秩序。我国目前也在不断强调加强法治建设，反复强调要以法治国。是不是完全依靠法治就能够建成良好的社会秩序呢，西方目前被人们广泛称道的良好社会秩序的建成是不是完全都是法治的功劳呢。对于社会秩序建设，许多国家都有自己非常好的经验，但也都或多或少存在一些各自难以解决的社会问题。如何更好地管理社会，让民众的社会生活质量不断提高，这从来都是一个众人瞩目的大问题。
一、人的自我与主观需求
观念主义认为，人的主观行为，是以人的主观需求为根据的。人的主观需求，是以人的“自我”形态为根据的。人的“自我”形态，是以人的观念形态为根据的。观念是人的灵魂，没有观念，人就不会产生“自我”感觉，就不会产生主观需求，也就没有“七情六欲”，生命的存在和状态对于“自我”就没有意义。观念是人的“自我”在争取利益时的主观标准。什么样的客观事物能够使人产生快乐感觉，什么样的客观事物能够使人产生痛苦感觉，这完全取决于人形成了什么样的“自我”形态，或者说是完全取决于人拥有什么样的观念形态。每一个人的“自我”都是由许多种不同类型的观念组成的，所以，人的“自我”具有多重形态。在社会生活中，人与人的关系问题，本质上是由人们的观念形态所形成的相互间的利害问题。
二、社会生活和社会冲突
人是高等的社会性动物，需要在群居式的社会生活中，才能够过上正常的日常生活。从人类的社会生活一开始，就产生出了一种对每个人的社会生活都有着最为重要影响力的社会存在，这就是社会利益。人的主观需求是无限的，无论社会文明发展到何等高的水平，社会所创造出的社会利益在质和量上都始终是有限的。任何人都希望得到更多的社会利益，无论任何人得到了较多的社会利益，都会在客观上使他人少获得社会利益，这就是社会利益的供需不平衡所产生的社会矛盾。人们都为了获得更多的社会利益，在客观上就必然会发生对社会利益的相互争夺，这就是社会利益在分配过程中所产生的社会冲突。当人类的思想水平发展到一定的程度后，就会产生不同的观念，不同观念的人在一起时，也经常会发生冲突。残酷血腥的社会冲突，一直是人类社会生活不休止地陷入深重苦难的历史恶源。
三、社会秩序
在社会生活中，人们必需要共同进行社会劳动，共同分配劳动成果，相互交流情感和思想，共同开展日常生活,共同抵御自然灾害，共同创造美好未来等等。在共同的社会生活中，由于利益争夺和观念差异，人们必然会相互产生矛盾，经常发生冲突。为了保证人们社会生活的正常开展，就必需要对人们社会生活的日常运行进行组织协调，就必需要不断地解决矛盾和化解冲突。人类很早就创造出了对自身的社会生活进行组织协调，对自身的矛盾和冲突进行处理和化解的文化形态，这就是社会秩序。人类社会的根本问题，从来都是社会秩序的建设问题。同人类其他文化形态一样，社会秩序的内容也是从一开始非常原始和简单，逐步发展到现在的非常复杂和完善。根据社会秩序的不同作用原理，社会秩序在内容上还分为人治、德治和法治。
象许多种类的群居动物一样，人类最初的社会秩序，都是由类似首领角色的人创建和维持的。那时的社会活动，通常都是以自然群落为单位开展的。群落里的集体活动，都是在首领的谋划和随时的发号施令下进行的。群落内所发生的矛盾和冲突，也最终都是由首领来随时处理和化解的。这就是社会秩序的人治形态。由于群落里的日常事务都主要由首领一个人谋划，重大事务的规划和处理也都是由首领一个人说了算，如此所形成的社会秩序就必然主要是以首领的观念形态、智慧水平和人格品质为形态根据。当然，群落的观念文化形态和社会生活形态，对社会秩序形态的形成也有较大的影响。人治秩序的有效形成，主要依赖于首领人物在群落中突出的社会威望或过人的社会能力。公众对首领的信服或臣服，是实现人治的基本条件。人治是最简便实用、最有效率、最有针对性、最具应变能力的秩序形态，对于管理人类早期文化水平非常落后的社会生活，以原始状态为起点推动人类社会的不断发展，发挥了不可替代的巨大作用。然而，人治由于是权纲独揽，最容易表现出很大的随意性和武断性，最容易形成蛮横的霸权，最容易对民众形成欺压和奴役，管理绩效会受到个人智慧、才能和品德的局限。另外，由于争夺首领地位的事情总是经常发生，使社会秩序经常受到严重破坏。历史上，产生过非常阳光的人治秩序，也产生过大量非常黑暗的人治秩序，尤其是在用暴力更替首领的过程中，社会的血腥和黑暗更是经常达到让人发指的程度。
人的主观需求，除了对物质的需求，还有对精神的需求。人的最重要的精神需求之一，就是希望获得心目中最有威望的人或广大公众对自己的肯定和赞赏。有智慧的首领或圣人，善于创造高尚的社会观念来引导人们的社会行为，再用鼓励和赞赏方式，来激发人们施展才能、创造业绩、听从指挥、完成任务及相互关心、相互帮助的主观欲望。人们有了这些积极的欲望，不用首领费心督促，就能够积极主动地承担起许多社会职责，自觉地完成许多社会事务，并在社会交往中相互谦恭礼让和热情关爱，从而自然地使社会生活形成良好的社会秩序。人们的这种以威望人物或公众的善恶评价为标准、以其赞赏或遣责为精神动力、有利于建立良好社会秩序的内心信念和自觉行为现象，称为人的道德。以民众的道德素养和行为为根据建立的社会秩序，称为社会秩序的德治形态。
随着人的认知水平不断提高，认知和求真的欲望就愈加突出。具体表现之一，就是对任何社会事务的安排和处理都爱问为什么和都爱讲个道理。原由问清了，道理听通了，才能够心甘情愿地服从指挥和履行职责。在总理日常事务的过程中，每天给大家安排事务和督促大家办理事务，对主持者已经是非常麻烦和辛苦的事了，还要经常性地不得不给大家讲明不同事务的不同道理，这就必然使自己的管理工作经常陷入困难境地。然而，智慧的主持者很快就会发现，事先给大家订出一套办理事务的具体规矩，给大家讲明道理，争得多数人的赞同，然后安规矩办事，是提高自己总理效率的绝好办法。当然，这种管理，是要以一定的管理文化水平为基础的。管理文化水平越高，制定出的管理办法就越是好用。用制度规定人们在社会生活中能干什么事、要干什么事、怎样干什么事、能得到什么利益、不能干什么事及违犯制度将受到什么样的惩罚等等，如此建立起来的社会秩序，称为社会秩序的法治形态。实际上，在秩序建设的实践中，人治、德治和法治很早已融为一体，共同构建成社会秩序，在秩序中各自发挥着相互不可替代的功能和作用，这是管理者智慧的必然。
四、法治在秩序中的功能
用法律建立社会秩序，称为法治。法治的内容主要有三项，一是立法，二是执法，三是守法。立法和执法都必须由足够的权威和权力来保障，这种保障通常都是以绝对优势的武装实力为基础的。由大家来守法，这是必须的，大多数人都自觉守法，才能建成基本的法制秩序，每一个人都自觉守法，才能建成良好的法制秩序。人类的建设社会秩序历史有多长，人类的法治实践历史或许就有多长。人类的法治建设，一直为人类社会秩序文化的不断发展发挥着非常重要的功效，法治所特有的一些秩序功能是非常关键的和绝不能替代的。总结起来，这些功能主要表现为：
一是对大家的社会行为事先规定了行为原则和行为规范，使大家清楚地知道在社会生活中什么是合适的行为举止、什么是不合适的行为举止，合适的行为举止能够走遍天下、不合适的行为举止将会受到阻止和惩罚。这一方面通过守规矩来尽量避免人们在社会交往中相互间可能发生的纠纷和冲突，再有司法部门的专门保护，人们就不会轻易地受到他人无端的欺侮和侵害，这有效地提高了人们在社会生活中的生存安全感。另一方面可以使人在许可的行为范围内不受约束地追求自我、表现个性、施展才能，这有效地提高了人们在社会秩序中的行为自由度。这是人治和德治在功效上无法取代的。
二是对需要大家共同合作完成的社会事务，事先制订好分工原则、分工计划和分工明细，使大家都能清楚地知道各占其位和各司其职。这一方面能够非常有效地提高大家在合作过程中自觉完成份内社会事务的工作效率。另一方面能让大家在工作之余可以完全自主地安排其余的活动时间，自主开展自由活动或参加自己喜欢的其他社会活动，这使人们在社会秩序中能够获得更多的自由时间与空间。这是人治和德治在功效上无法取代的。
三是对大家需要共同分配的社会利益，事先制订好分配原则、分配计划和分配明细，使大家能够清楚地知道利有所归和各得其所。这一方面能有效地减少人们相互间因分配不公而产生出的纠纷、怨恨和冲突。另一方面使人们对自己的利益收益可以进行有保障的预期和自主消费安排，从而使人们在利益享受的选择方面获得了更多的自由。这是人治和德治在功效上无法取代的。
四是对各类社会冲突事先规定了解决原则和解决规范，使大家清楚地知道自己与他人发生纠纷和冲突后的解决途径和方法，这能够非常有效地避免纠纷和冲突无休止延续和扩大，从而能有效避免冲突对社会秩序造成无法控制的破坏。在法治秩序下，普通民众间的任何无法调解的纠纷和冲突，都只能通过诉讼和审判来解决，解决的结果无论各方满意不满意，纠纷和冲突就只能到此为止。如果任何一方因为对审判结果不满而挑起新的冲突，就会受到法律的制裁而遭受更大的利益损失。所以，无论各方因为冲突或纠纷造成了再大的仇恨和愤怒，都只能拿起法律的文明武器通过诉讼和审判的文斗方式来斗争，审判结束，斗争就结束。即便是对审判结果有再大的怨气，仇恨和愤怒的火焰依然在胸中强烈窜动，也只能在法律容忍的范围内多骂几句脏话了之，不能再有过激的举动。虽然说，在法治实践中，任何一次审判结束都会有至少一方的当事人怨气冲天，但却能把绝大多数的冲突和纠纷所造成的社会损失控制在最小范围。尤其是在目前的经济社会中，经济纠纷大量涌现、五花八门、层出不穷，只有法治才能最有效地控制这些纠纷，使其多而不乱，不会发展成为恶性冲突。法治虽然不能够有效地化解矛盾，但却能够非常有效地终止小规模的社会冲突。这是人治和德治在功效上无法取代的。
五、法治在秩序中的缺陷
西方人特别推崇用完全的法治建立社会秩序，认为只有这样才能够创建出最美好的社会秩序，才能够最有效地保障民众的“人权”“民主”“自由”。法治派认为，只要制定出公正完善的行为规范，只要广泛地培养出人们自觉遵守行为规范的社会精神，只要有专门的机构能准确及时地纠正那些不遵守规范的社会行为，人们就会普遍地知法和守法，该得的利益寸步不让、不该得的利益分文不取，遍走京都街巷、不越雷池半步，从而很自然地就能够形成井然有序的良好社会秩序，人们的社会权益可以最大限度地得到这个社会秩序的保障，从而最终创造出最美好的社会生活。是否能够通过完全法治建立起良好的社会秩序呢？分析表明，用完全法治建立良好的社会秩序，必须具备以下九项条件，缺失其中任何一项条件，都会严重影响良好法治秩序的建立。
一是主流社会对良好社会秩序具有强烈的主观需求。这是完全可能的，几乎每个人都不愿意接受无秩序的混乱社会生活，都对稳定合理的社会秩序有着强烈的主观需求。主流社会的人们为了更好地维护自己的既得利益，更是需要稳定有效的社会秩序。
二是主流社会一致认为，用单纯的法治方式建设秩序，是建立稳定良好秩序的唯一有效的途径。这是完全可能的。一个时期以来，西方社会普遍推崇法治，普遍认为只有完全的法治才能够建立起最好的社会秩序，把法治提高到神圣不可侵犯的地位，人们的一切社会行为都必须以法为根据，法治精神似乎是西方社会的治国灵魂，尤其是国家行政必须严格依法行事，几乎在一切社会事务中，犯法就等同于犯罪。
三是有属于主流社会的强制力量，用于强制非主流社会及少数不愿意服从法治的人服从法治。这是完全可能的。社会强制力量有能力强制任何人服从法治，目前西方许多国家都能做到。
四是为了建立良好秩序，主流社会的人们普遍宁愿自觉舍去许多可以轻易获得额外利益的机会，愿意大家平等地知法守法。这是很难的。虽然在一定的条件下能够培养出人们较高的守法自觉性，但“多吃、多占、少辛苦”是人的本性，只要有机会，人的本性就会表现出来，不自觉地破坏秩序。也就是说，只要利益的诱惑力达到足够的强度，惩戒的威慑力降到足够的弱度，大多数人都会很难自觉守法。
五是司法部门绝大多数情况下都能够保证公正、科学、准确、高效地评判人们的社会行为是否违法，评判结果基本上能让当事人心服口服，更能让绝大多数公众认为是公正的。这是相当困难的。不同的人具有不同的思想观念、不同的学识水平和不同的工作责任心，对具体的法律条文会有不同的理解，对同一个事件会有不同的认识，在司法实践中就必然会有不同的司法表现。另外，某个人的行为是否违法，判断的方法只能是诉讼和审判，而诉讼和审判的基础则是反映事实情况的相关证据。有实践经验的人都知道，要让证据完全反映事实是多么的艰难，维护权益的正当诉讼是多么的艰难，公平的审判又是多么的艰难，让各方当事人都口服心服的审判又更是多么的艰难。就是在数千年的司法历史中寻找，能让各方当事人都口服心服的审判案例也是屈指可数的。对于引起公众广泛关注的案例的审判，要想做到让绝大多数公众满意，也是非常困难的。如果不能够做到让当事人口服心服，不服的当事人通常就不会善罢甘休。良好的法治必须以全体公民积极的守法意识为基础。要培养出人们自觉守法的意识，最低限度首先要让人们充分感觉到立法的公平理性和执法的公正有力。如果让人们感觉到法治经常不够公平或不够公正有力，社会生活中让人们愤恨的大量不公平现象长期不能依法有效解决，绝大多数人显然就不会积极主动地自觉守法了，用完全法治建立良好秩序就只能如同在水中捞月亮了。
六是愿意守法的人必须全面准确地掌握法律条文及随时出现的相关文件，并从信仰的高度自觉守法，从而形成高水平的法治秩序。这是不可能的。因为一个成体系的法律，发展到现在其内容通常是非常繁杂的。绝大多数自觉循规蹈矩的人，一般都是以道德观念来指导自己的行为，不会有过多的兴趣和精力对法律条文及相关文件进行深入研究和熟练背诵，对法律条文的具体了解通常都非常肤浅。只有那些以诉讼和审判为职业的人，或是处心积虑地谋求不义之利又想逃避诉讼和审判的人，才会认真研究和背诵法律条文及其大量相关文件，才有可能较为全面准确地掌握和较为熟练地运用法律条文。现实生活中，许多不义之人总是在千方百计地钻法律的空子，既侵占或为害了他人利益，又能逃避法律的惩罚，从而使法律经常性地很难保护好那些愿意自觉维护社会秩序的人们的合法权益。如果法治秩序经常让好人吃亏、坏人得逞，就必然会严重影响好人自觉守法的信念，良好的法治秩序就没有了根基。
七是能够有效地激励人们的善心善念，鼓励人们向善为善。这是不可能的。在法治秩序下，判断人们社会行为是非善恶的唯一标准就只有法律条文，不管人们的行为目的是善是恶，判断的结果通常就只有“非法”和“合法”，而没有具有实际意义的“善”与“恶”的评判。这相对于人们普遍认同的道德观念是非常荒谬的。因为，没有诉讼和审判就不会有判断，没有被诉讼和审判的罪恶就应该视同为合法（司法实践中的无罪推断），罪恶就会因不判定其为罪恶而免受社会秩序的惩罚和公众的指责。如果罪恶因为逃避了诉讼和审判就可以不是罪恶，这必然会严重影响人们向善为善的信念。如果是这样，人就可以没有道德范畴的廉耻感，只要不违法，或是只要能逃避法律惩罚，一切可耻的行为都可以是正当的。这必然不可能形成良好的社会秩序。
八是造成纠纷和冲突的矛盾和仇恨能够通过司法得到有效化解和消除。这是不可能的。司法通常只能够强行地平息纠纷和冲突，基本上不能够化解矛盾和仇恨。在这方面，其作用远不如最基层管理组织（如居委会和村委会等德治和人治权力机构）的调解工作见成效。法律是武器，法庭是战场，战场上刀剑相拼，结果当然是输者痛、赢者快。从战场下来，输者对赢者通常会有更深的仇恨和更大的复仇决心及附带对司法部门和政府的强烈不满。这肯定不利于建立良好秩序。
九是全体民众都认同一致的思想观念，没有思想隔阂，没有种族和其他群体性仇恨。这在将来的很长一个时期内看起来也是不可能的。法治是以正义为基础的，正义的核心是利益的确认和分配。谁认为关乎自己的利益被确认和分配得好、符合自己的道理，谁就称其为正义；谁认为确认和分配得不好、不符合自己的道理，谁就称其为非正义。社会阶层现象是不可能在社会生活中完全消亡的，不同的社会阶层当然有不同的利益确认和需求。所以，正义只能是相对的，这个阶层的人普遍认为是正义的，另一个阶层的人就不一定会认为是正义的。在社会生活中，人们总是以正义的名义来捍卫自己心中最基本的利益确认和利益份额，如果法律在实施过程中显然不能够帮助他们实现这一目标，要让他们自觉守法和积极捍卫法律就显然是不现实的。还有，思想观念完全对立的社会团体之间，正义的内容更是差之天地。尤其是那些崇尚用暴力手段重新建立社会秩序的政治集团，与主流社会之间根本不可能建立起共同的法治秩序。如目前甚嚣尘上的基地组织与西方社会之间势不两立的对峙，有谁能让他们走到一起来建立共同的法治秩序呢。唯一的办法就是，要么基地组织用西方世界认为的非法手段消灭掉西方世界，要么西方世界用基地组织认为的非法手段消灭掉基地组织。
综上所述，用完全法治化建设良好社会秩序是不可能的，这是因为法治在秩序建设中具有本身不可克服缺陷：一是无法有效对付有较严密组织和计划的恶意破坏社会秩序活动和恶性侵害犯罪活动，二是无法形成良好的人际关系。法治的缺陷，早在数百年前就被有杰出理论成就的法学专家们所认识，并且目前也没有在法治范畴内找到合适的解决办法。所以说，任何国家，都不可能只依靠完全法治建成和维护良好的社会秩序，都需要在德治和人治的共同努力下才能够建立社会秩序和保障社会秩序的稳定，并使之不断良好。
六、司法在实践中的困难
人都有偏私，司法人员大都会在工作中掺入自己的偏私。也就是说，主持和参与司法的人通常都必然会或多或少地利用权力来满足自己的偏私，一方面是为自己划取更多的利益份额，另一方面是再获取更多份额之外的利益。这就是人们总是热衷于争夺司法操控权的根本原因。一部分人理所当然地获得了较多的社会利益，就必然会侵占另一部分人的社会利益。有人称法律是阶级压迫的工具，这也是对过去一个时期人类法治建设的真实写照。这就是广大弱势群体对司法部门最基本和最强烈的愿望，从来都是“公平”和“公正”的根本原因。然而，就算是全体人员共同参与司法，由于大家都各有各的偏私，要想做到每个人理想中的“公平”与“公正”，这在客观上也是不可能的。司法是法治秩序中的关键环节，没有良好的司法使法治保持公正的秩序效能，使法律精神得到正确体现，就不可能建立起良好的法治秩序。以往的司法实践让人们非常清楚地认识到，要想让司法达到建设良好法治秩序所必须的理想水平，有着许多难以克服的困难，这些困难主要表现为：
一是渎职影响司法效能。由于懒惰、怕苦怕累、消极任性、没有责任感，司法人员不认真掌握相关的法律条文、不遵守规章制度、不积极履行职责，这必然会影响司法应有的效能。在任何行业中，许多人对待工作或多或少都有这些毛病。
二是情感影响司法公正。不同的人相互间有不同的亲疏情感，不同观念的人对相同的事件会产生不同的好恶情感。因情感所产生出的对当事人袒护或报复行为而影响司法公正，这是情理之中的事。
三是权力影响司法公正。不得不按上司或权力人物的指令来执法，经常会影响司法公正，这是司空见惯的事。
四是腐败影响司法公正。因收受贿赂而影响司法公正，这是谁都知道的事。最让公众气愤，却又无可奈何。
五是法律漏洞影响司法效能。所谓“道高一尺，魔高一丈”，再完善的法律都会有局限性，都会有漏洞被精明的犯罪分子发现和利用，这是很无奈的事，这也是法律总是需要不断完善的原因之一。
六是善辩的律师影响司法公正。律师非常有效地促进了司法人员积极公正地履行职责，但也使非常多的罪犯逃避了法律应有的惩罚，尤其是许多律师象妓女一样地不讲操守而公开为金钱献身，帮助了许多捞得黑钱的犯罪分子消遥法外，这是显而易见的事。
七是蛮不讲道理的狂暴者或无赖影响司法效能。经常有一些蛮不讲理的无赖且精神狂暴的犯罪分子，总是会凶恶地扬言要对有关司法人员的生命、财产和家人实施报复，这必然会影响到司法的效能。这是不言自明的事。
八是犯罪集团用暴力影响司法公正。一些有较强实力的犯罪集团或黑恶势力，会经常在暗地里用凶狠的手段威胁或为害司法人员的生命、财产和家人的安全，从而影响司法公正。这是经常发生的事。
九是敌对分子用武力与司法对抗。经常会有一些仇视社会秩序的敌对分子，通过严密的组织，不择手段地精心策划和实施各种破坏活动，其中包括直接攻击司法人员的生命，经常使得按严格法律程序办事的司法部门力不从心或无能为力。这是最让人担忧的事。
十是通过司法讨正义的成本太高。在现实生活中，人们申请司法部门公正处理与他人的纠纷，花费的成本太高，这是人所共知的事。既要投入大量的精力，又要花费大量的财力，普通人不是到了被逼无奈的程度，是不会轻易拿起这沉重而昂贵的法律武器的。实际是，法律是有钱或有势的人向他人主张权利的有利武器。在广大农村，法律或许经常是人们闲谈的话题，作为武器通常却很少有人问津，真的遇上了纠纷，除了通过基层权力部门用人治手段来处理或调解，人们通常多用非法手段来对付不良行为，这是屡见不鲜的事。
七、构建文明高效的社会秩序
任何时候的人们都在向往着美好的社会生活，而美好社会生活必然是建立在美好的社会秩序之上的。什么是美好的社会秩序呢？它至少应该是文明高效的社会秩序。什么是文明高效的社会秩序呢？它必须至少要满足以下五项基本条件：
一是要秩序状态实现安全稳定。要政权稳定、秩序稳定、民生稳定、人心稳定，没有经常发生的暴力冲突，没有较剧烈的秩序变动。
二是要秩序功效达到公平、公正、和谐。要没有欺压和歧视，没有贫富和贵贱的悬殊，人人都有平等的上进机会和平等的社会尊严，每个正常人的基本社会生活都能得到有效保障，人们的社会生活积极向上和充满信心、精神生活追求正统与高雅、思想探索崇尚科学和理性。
三是要秩序运行实现高效。社会管理要充分实现高效能、低成本，要开创科学理性的权益价值观念和建成注重实效的完善的公权运行技术手段。
四是要人际关系实现和平、诚信、友善、关爱。要没有群体间和个体间持久的怨气和仇恨，人们的社会行为崇尚道德和规范、社会交往谋求友爱和情义，社会生活实现和谐和温暖。
五是要满足广大公众对社会管理当家作主的主观需求，在和谐有序的秩序环境下让公众充分享受到参政议政的话语权。
怎样才能建成至少满足这五项条件的良好社会秩序呢？观念主义认为，法治、人治、德治三位一体，是建设良好社会秩序的最佳构建。在建设思想上，必须要坚持三者紧密结合的原则，形成三元合一的秩序技术体系，让三者根据不同的情况各发挥各的优势，才能够最有效地发挥秩序效能。用法治建成基本的社会秩序，用以规范人们日常的社会行为和解决普通的社会纠纷，以保证人们的社会生活能够在最基本的秩序下有序开展。用德治提高人们的精神素养，优化人们的社会行为，以保证实现和平、诚信、友善、温暖的人际关系，从而最终创造出高水平的社会秩序。用人治处理经常可能出现的对社会正常秩序有严重破坏作用的恶性事件和对社会正统观念有严重不良影响的典型事件，以保障社会基本秩序的稳固和保证正义及时有效地压倒邪恶。对于邻里之间、同事之间、家庭成员之间的一般性矛盾和纠纷，可以通过人治和德治手段来缓解和化解。对于其中人治和德治手段不能够有效缓解和化解的矛盾和纠纷，可以通过法治手段来平息。对于严重危害社会秩序的有组织的或恶性的犯罪活动，就要用人治辅助法治手段来惩罚，比如对于邪教、传销、黑恶势力、杀人团伙、重大经济犯罪团伙等等。对于恶意破坏社会秩序的敌对分子，就要用人治手段毫不留情地予以铲除，比如对于恐怖分子、分裂分子和其他敌对分子等。
用秩序治理国家就好比人们治理水土。一直以来，人们治理水土的主要内容就是治水，让水常清长流不成灾。总结人们长期以来的治水经验，最有效的办法，就是有效保护和努力增加地表植物，才能使绿水长流，造福人类。然而，无论地表植物如何茂盛，由洪水造成的水灾总是会有的，而对付洪水的最有效办法就是修建堤坝。当然，地面上植物多了洪水就自然会减少和减小，植物少了洪水就自然会增多和增大。洪水增多和增大了，人们修建的堤坝就会增长和增高。堤坝越长和越高，修建和维护堤坝的成本当然就会越高，堤坝某处出现垮塌的潜在危险当然也会越多和越大。当多年不遇的特大洪水来临，堤坝出现垮塌危险时，人们通常都会抽调精壮人员组成抢险突击队。突击队的任务有时是利用一切可以利用的材料不顾一切地奋力加固某段堤坝，有时却是适时摧毁某段堤坝。只要是实际需要，加固堤坝和摧毁堤坝都是合理和应该的，这就是堤坝和抢险突击队的正确关系。对于秩序建设，德治就好比是减少洪水的地表植物，能有效地减少人们的纠纷和冲突。法治就好比是抵御洪水的堤坝，能有效地平息人们一般性的纠纷和冲突。人治就好比是对付特大洪水的抢险突击队，能有效对付严重危害社会秩序的恶性事件。
八、法理建设
法治建设过程中所遵循的观念思想和技术思想，称为法理。法理是法治建设的理论基础，是秩序建设的思想基础。只有以主流社会的根本利益为基础，以科学和理性为思维根据的法理，才能够建立起文明有效的秩序。要搞好秩序建设，必须首先要抓好法理建设。我们的法理，要站在我国最广大人民的根本利益的角度，要站在建设世界大秩序的高度来建设。
一是要合理地约定正义。最初的秩序是以家庭为基础的，秩序的核心目标是保持家庭生活的条理和和谐。自从压迫和剥削出现以后，秩序的核心目标就变成了“压迫和剥削”，秩序就成了“阶级压迫”的最有效工具。随着社会革命的不断发展，秩序的变革越来越多地受到最广大民众意愿的影响，秩序旗帜的最显要之处终于写上了“要保障最广大民众的根本利益”。最广大民众从来都最痛恨和反对压迫，最崇尚“公平”和“公正”。声张代表民众利益的“正义”，从来都是他们对秩序的最基本要求。
什么是正义呢？观念主义认为，正义属于观念文化的范畴。拥有相同观念的人，才能够拥有一致的正义。在自愿的基础上让所有人的观念完全一致是永远不可能的，但人们对秩序的需求却永远都是一致的。只要人们有共同的需求，就一定会有共同的正义。希望社会生活“秩序”“公平”“公正”“美好”，这可以说是人们的共同愿望，这是不证自明的。在以最广大民众的根本利益为秩序核心的今天，基于人们的共同愿望，正义的原则应该包括：必须要有利于保障最广大民众的基本权益，必须要有利于建立和谐美好的人际关系，必须要有利于社会的健康发展，必须要有利于有效遏制经常把广大民众挑拔成相互仇视的“分裂政治”“暴力政治”和“恐怖政治”，必须要有利于有效惩戒一切与广大民众为敌并恶意破坏秩序的行为。
二是要合理地约定权利和义务及其伦理顺序。关于对人们权利和义务的约定，是法理的核心内容，当然也是秩序的核心内容。要强调社会权利与社会义务的对等性原则和社会权益对社会秩序的依附性现实。在权利和义务的约定上要讲科学、讲理性，不要讲迷信。要以科学的态度宣扬人的权利和义务是社会本身赋予的，绝不是“天赋”或“神赋”的。说“天赋”或“神赋”都是非常荒谬的，归根结底都是人赋的。绝不能用“天赋”或“神赋”的名义约定出一些非常荒唐的权利或义务，来让人们背上许多毫无社会价值并严重损害广大人民根本利益的沉重负担。
人们的社会生活，必须要一定的自然资源和社会财富来维持。相对于人们的主观欲望，有限的自然资源和社会财富，在任何时候都不可能满足人们所期望的全部社会权利。为了协调人们相互间的权利冲突，维持一定的社会秩序，任何时候人们都必须要适当牺牲自己对权利的过度追求。在社会生活中，有些权利或义务对人们的社会生活是非常重要和不可或缺的，有些权利或义务对人们社会生活的重要性相对要小些，有些权利或义务还会相互间产生矛盾和冲突。观念主义提出不同权利和义务的伦理顺序原则，按人们的各种社会权利和义务对人们社会生活幸福指数所产生影响的价值大小进行排序，社会秩序要优先保障顺序最前面的权利和义务，最前面的权利和义务得到基本保障后，才能够按顺序对其他权利和义务依次保障。对于人们的社会生活必不可少的权利和义务，理所当然地要作为第一顺序最优先保障。对于人们的社会生活非常重要的权利和义务，就作为第二顺序次优先保障。对于人们的社会生活次重要的权利和义务，就作为第三顺序或第四顺序依次保障。按一定的伦理价值对人们的不同权利和义务排出了顺序，就能够明白孰重孰轻，就能够确定轻重缓急，社会秩序就能够更有效地协调人们不同的权利和义务之间的冲突，就可以让有限的自然资源和社会财富在人们的社会生活中发挥出更多的利益实惠，从而有效提高人们社会生活的幸福指数。
三是要有效体现激励机制、约束机制、惩戒机制和调节机制。要积极激励人们创造社会财富和搞好人际关系的行为，要有效约束人们浪费社会财富、侵占公众利益和破坏人际关系的行为，要严厉惩戒人们恶意破坏社会秩序的行为，要合理调节不同人之间物质生活方面的过大差异从而避免因过大差异造成的人际关系紧张。
四是要反对秩序建设中的尽善尽美思想。人们都希望建立最美好的社会秩序，但社会秩序任何时候都不可能是十全十美的。
首先是秩序不能够完全平等地保障每一个人的根本利益。无论何时，秩序的激励机制都不可能取消。无论何时，不同的人，在思想观念、脾气性格、社会劳动能力、主观需求等方面都必然会存在着差异。由这种差异，不同人在享受社会权利方面就必然存在着差异。秩序的调节机制只能使这种差异逐步缩小，不可能使其完全消失。如果武断地使其完全消失，秩序水平就必然会发生巨大倒退，这是有许多实例证明的。秩序建设在今后的任何时候都必须以主流社会绝大多数民众的意愿和根本利益为根据，绝不能因为要满足少数人对权利的诉求而影响到多数人的根本利益。从理论上讲，最理想的秩序，也只能做到保障绝大多数人的根本利益，绝不可能做到同时平等地保障每一个人的根本利益。在实践中，“保障最广大民众的根本利益”与“平等保障每一个人的根本利益”往往是相对立的，并且在实践中是经常发生冲突的。另外，敌对分子是秩序的最大破坏者，在首先对其从思想上做好分化瓦解工作的同时，毫不留情地用秩序对其惩戒甚至消灭是必须的。无论如何，也绝不应该让敌对分子享受到与普通民众相同的社会权利。保障敌人的权利，往往就是在侵害民众的权利。
再就是秩序不可能随时保障人们的所有正当权利。由于秩序在技术方面的限制，经常是为了保障人们更为重要的社会权利，不得不侵害人们较为次要的社会权利，这是非常合理的。比如，搜身从来都被广泛认为是对人的社会权利的侵犯，但各国的人们普遍都接受了机场安检人员对自己的搜身，这就是为了保障人们最为重要的生命安全，不得不侵害人们较次要权利的实例。这也是人们为了确保自己的生命安全，必须要向秩序牺牲的一小部分人权代价。还有，在用特殊手段对付危险敌对分子的过程中，出现差错总是难免的，误抓和误杀偶尔也是会发生的，这在技术上也是情有可原的，这也是人们为保卫社会秩序和国家安全应该向秩序付出的人权代价。
五是要在技术上实现高效能。要以科学、理性和实用为指导思想，在激励、约束、调节、惩戒等各方面努力实现秩序运行在技术上的高效能，用技术上的高效能有效促进秩序水平的不断提高。
六是要合理地确定法治在秩序中的地位。单独依靠法治是不可能建成良好而稳定的社会秩序的，法治只是构成完整社会秩序的三种基本秩序形态之一，与人治与德治具有平等的秩序地位和协同的秩序功能。这正是法治在秩序中的正确地位。建立良好和高效的社会秩序，在基本原理上，必须是用法治建立最基本的社会秩序，用人治处理严重危害社会秩序的重大事件和特殊事件，用德治提高社会秩序的文明水平。法治是建立社会秩序的有效工具之一，只能是工具，只能追求其功效，绝不能作为信仰崇拜的对象而抬高到神圣不可侵犯的地位。如果让法治成为统帅一切正当社会行为的神圣之物，就会严重束缚社会秩序的运行手脚，秩序就会对不正当社会行为束手无策。一个时期以来，我国正努力加强法治建设，这对于我国当前的社会发展情况，是必须如此的。但是，有些人却提出了“建立社会主义法治国家”的口号，观念主义认为这种提法偏面强调法治的地位，忽视甚至否定了人治和德治的地位，存在着根本性的错误。正确的提法应该是“建立中国特色社会主义国家新秩序”，新秩序由适合我国文化发展特色的、高水平的法治、德治和人治协调构成。
结束语
目前，我国的社会秩序的总体水平还落后于西方发达国家，这是客观现实。但这种落后情况是由许多种因素造成的，并不能简单地就以此来印证西方发达国家所推崇的社会秩序完全法治化的思想就是唯一正确的和唯一有效的。事实上，西方发达国家目前所拥有的良好社会秩序，从来都离不开深得人心的宗教活动给社会生活创造出的高水平的道德氛围。正是这种道德氛围，非常有效地减少了人们相互间的纠纷和冲突，减少了人们恶意犯罪的念头，再加上多年有效的法治建设，才得以形成良好的社会秩序。虽然从来都是高举法治大旗，但几乎每次在处理影响国家安全的重要事件时，这些国家从来都会在暗地里不失时机地采用非法手段，才能够做到对社会秩序的最有效维护。这些可以说都是有识之士所共知的。
人们都有这种情结，就是总觉得自己认准的东西好，自己认准的主意对。在现实生活中，更有许多人总是喜欢把自己的观念和主意强加于人，其中一些人的这种瘾头还特别强烈。很长一个时期以来，西方发达国家经济发达、文化繁荣、国力强盛，并且一直到处欺负其他国家，其国民早已形成了“老子天下第一”的顽固思想。他们到处宣扬自己的高明理念，习惯于到处颐指气使和对他人横加指责，其中就包括到处向他国兜售“民主”和“法治”理念。我们要虚心学习他人的长处，但不能从此就仰人鼻息，不顾自己的实际，做任何事情都总是跟着发达国家的屁股后面走。当然，我国目前的社会经济还比较落后，在经济和技术发展方面对发达的西方国家还有很大的依赖性，需要博得他们的好感，所以免不了要领受他们的教训，向他们示弱，目前也是迫不得已。但是，在治国思想上，我们一定要坚持科学和理性，要在充分总结自己和他国的治国经验和教训的基础上，创造出更先进的治国理论，科学结合我们自己的实际，走我们自己的治国之路。人治和德治在我国具有很强的文化优势，也积累了许多宝贵的经验，我们要在搞好法治建设的同时，让这两个治国法宝更加发扬光大。
观念主义认为，秩序建设的核心是观念建设。建立文明高效社会秩序的关键是首先要创造出文明高效的社会观念，要确立科学合理的核心价值观念及完善相应的理论体系，要彻底批判和摒弃不合理的价值观念，使广大民众在社会生活中建立起高尚的利益需求和消除会经常引起冲突的利益需求。要用唯一崇高的核心价值观念在民众心中建立起至高无上的唯一信仰权威，让民众在相同的信仰中产生强大的向心力和凝聚力，从而产生强大的社会政治效能，进而让广大民众的心灵获得最坚实的依托，对代表核心价值观念的最高权力产生完全的信赖。要以大力弘扬核心价值观念为根据，建立起原则鲜明的公众行为规范并加以大力宣传，广泛深入地培养人们亲善仇恶、克己利人、谦恭礼让、诚实守信、大公小私、慈悲仁爱、耽虑天下的高尚道德素养和情操，培养人们知法守法、循规蹈矩的行为习惯，培养人们勤奋劳动、好学上进、勇敢探索、大胆创新的思想作风和生活作风。要以坚决捍卫核心价值观念为指导，建立起高效的惩恶扬善的公权机制和公权运行技术规范，尤其是要高效率的发挥出对恶行的监察、惩戒功效和对敌对分子毫不留情的铲除功效。
创建具有我国自己文化特色和实用价值的核心价值观念体系，一是要以最广大民众的根本利益为出发点，建立起具有明确理论基础的“善”“恶”观和“是”“非”观。二是要建立起明确的秩序观，要确立秩序是社会生活的命脉的思想。三是要在秩序运行的技术上确立人性、科学、实用和高效的观念。只要我们认真抓好观念体系上的理论创新，就一定能够早日创建成高水平的中国特色社会主义国家新秩序理论体系。随着我国综合国力的不断强大，国际地位的不断提高，治国成效的不断显现，我国的治国文化也会随之逐渐被世界公认为是先进文化而得到他国广泛追捧。（作者系天山西部国有林管理局办公室主任）
新形势下加强执法打假工作的几点思考
伊犁哈萨克自治州质量技术监督稽查队白光才
执法打假工作是质量技术监督部门的一项重要职能,对于防范安全隐患，控制事故发生，阻止危害蔓延，追究违法责任，维护市场公平竞争秩序，保障社会诚信公德起着十分重要的作用。当前，执法打假工作如何更好地适应新时期科学发展观的要求，服务当地，改善民生，促进社会和谐，推进社会经济实现又好又快发展的目标，是我们质监部门应当重点思考的课题之一。从发展视角看，客观上需要建立一个在宏观层面上管理统一，微观方面职能协调的高效管理机制，才能切实发挥好质监部门所肩负的这一重要职能。概括起来，我认为要努力做到“两加强，两加快，一个完善”。
一、 加强宏观上执法打假管理工作体系的建设
（一） 建立全国统一、快捷的指挥体系
首先是建立全国统一的行政执法打假指挥、决策机构。实行高效快捷、上下联动的工作机制，使执法打假工作从信息分析处理到决策指挥，都始终能够让一线执法者在第一时间里最直接、最及时地掌握情况，从而有针对性采取有效措施，及时消除或控制问题和隐患。
其次，建立全国信息统一汇集分享系统。将全国地州一级或大的案件线索、嫌疑现象及产品申诉等信息统一收集、分析和处理，对行业的问题、涉及的安全健康隐患给予相应评估，服务于职能履行的作用。使预见性、先兆性信息有一个汇集处理通道，同时建立执法打假工作等经验交流的平台，展示典型案件，研究违法行为定性的方法途径，研究借鉴打假技巧、途径和方法，及早预防和防范质量事件，并且及时给予有效打击，这些对于充分发挥质监质量信息系统预警功能都将是十分有益的,也是消除、跨越地方保护障碍的有效途径之一。
第三，建立保障执法打假的服务体系。当前，建立一个执法打假统一咨询、取证的指导保障体系迫在眉捷，伊犁哈萨克自治州直辖区域内奶制品占新疆奶制品总量的近40%，2007年，有举报反映：部分奶粉企业存在勾兑植物脂肪和植物蛋白质充当牛奶脂肪和牛奶蛋白质的掺假情况。在验证检验中，国家乳制品北京、沈阳、上海检测中心，均无“表芽变性添加剂 ‘湖精’植物蛋白质”检验资质。特别是目前食品添加剂有几千种，其中还有许多种长期以来一直习以为常地在添加、而现在根据新的规定又禁止添加的，加强对这些添加剂的取样、检验、验证工作显得尤为重要；同时要两手抓两手硬，从抓企业层面入手，把企业取得资质目录、企业制造计量器具许可证目录、企业特种设备作业许可证目录，企业许可项目录像3C认证查询系统一样建立起来。
第四、异地执法联动和协助，是防范质量安全事故发生的重要措施之一。要探索建立以各省市、地州为骨干的执法打假联络网络。启动异地联动执法，对异地生产或异地分工、协作造假违法行为顺藤摸瓜、追根溯源给予更加彻底有效的打击,控制或消除隐患或问题。
（二）充分利用执法打假工作成果的多重效应
执法打假成果有着多重实用价值，对于改进公共服务,提升管理的水平，市场正常运行维护市场秩序，百姓知情消费选择，行业协会自律，产品性能质量和服务改进完善以及产业管理升级换代等许多方面都有重要参考价值。可以考虑将行业及其产品等用执法打假成果信息按照安全、健康隐患、问题的严重性等几个类别来分类、分级，给予分类科学管理；同时，根据整治成果可改变其管理级别，保证监管的有效性。这样，监管工作就有了重点和目标，可把有限的人力和财力集中投入到较少的监管对象上，时效性和监管成果会更为显著。
消费者的消费诉求对标准及其指标的改进也有着积极贡献，打假信息反映出的隐患或问题也是产品标准及其指标向合理、科学方面改进的积极因素。
二、加强执法打假工作，推进综合管理检测服务工作的全面深入开展
（一）执法打假工作是综合管理职能中治理整顿工作的基础之一
执法打假的信息在防范可能发生事故隐患方面有着积极作用，是采取管理行动和措施的重要依据。启动监督工作，在内容和控制目标的选择确认上，有着相应条件。一旦执法打假信息经评估反映的是县级区域、地级区域、省级区域或几个省普遍的行业或区域性问题，就可立即启动行业性或区域性专项整治。执法打假信息还可反映出是经营业主主观故意，还是工艺控制缺失、装备水平落后等客观条件而造成的安全健康隐患或问题，斟酌情况，区别对待，综合管理。通过采取检测服务、行政执法，或是与行政执法综合运用来整顿治理对症下药，使执法打假不仅仅停留在查处这一单一的层面上，而是体现在消除主客观因素影响的安全、健康隐患或问题根源上，达到标本兼治的目的。
（二）执法打假工作是保障管理与检测服务秩序的基础之一
在综合管理工作无法达到预期目的，指导性意见和要求得不到贯彻执行，安全健康隐患或问题迟迟得不到消除或解决时，强制手段——执法打假就得启动，甚至借助司法手段等来消除或解决安全、健康隐患、问题。
这样通过重拳出击，抓几个典型特别是每个行业抓一个或两个重处的典型，对维护秩序的作用贡献较大。例如伊犁哈萨克自治州州直各县市是板材产业的集中区，也是自治区板材重点整治的区域，无证生产、拒绝接受检验或逃避检验现象时有发生。近几年，我们及时对几个无证企业及生产不合格产品企业进行查处，并且通过法院强制执行严厉整治了几个典型，使得伊犁州直板材加工行业的经营业主受到了教育，推进了整治进程，维护了综合管理，检测服务的秩序。又譬如,通过对兵团农四师、农七师的特种设备检验中心无资质开展检验的案件的查处.理顺了自治区局和新疆生产建设兵团在监督方面的管理关系，使管理和安装验收检验工作明确交由伊犁州质量技术监督局管理，由伊犁州特种设备检测所承担特种设备运行检验。
（三）执法打假工作要实行整治和执法打假有机结合方可取得实效
社会主义市场经济的初级阶段，社会公德和公信诚信未完全建立和有效发挥作用情况下，法律手段的备用是无可选择的选择。对区域整治和行业专项整治须抓正反两个典型，特别是违法行为发生地和刑事责任追究举报地无行政区域管辖限制原则，树立反面典型，起到威慑违法犯罪，使一些心存不轨的人不敢明目张胆地以身试法，从而有效维护市场秩序。
例如，在对伊犁州化肥质量的市场治理工作中，我们根据《中华人民共和国标准化法》的有关规定,依据自治区人民政府授权,运用监督抽查等手段，按照伊犁哈萨克自治州人民政府的农资管理要求，积极开展农资专项整治和执法打假工作,取得了明显成效。先后通过办理翟东伯等四起销售劣质磷酸铵典型案件，依法追究涉及江苏、新疆两省四地州八名造假犯罪分子的刑事责任,震慑了造假分子。通过严厉打击涉及农资质量的违法行为，使农资产品质量得到了极大的改观，农民权益得到了切实维护。
三、加快建设完善统一的执法打假工作机制
首先，根据执法打假职能履行的特点和需要，在机制上建立上下联动、适时当即启动制度，上下统一指挥制度、打假信息与情况的及时分析与发布制度、信息与质量状况评价结合制度，统一的快速反应启动制度，用一整套制度作为基础保障。
其次，建立执法打假的保障激励机制，在执法打假方面须设立执法打假专项经费，像监督抽查一样给予相应经费保障。规划和发展执法装备，研究快速便捷的检测手段，改善执法打假履行职能的能力和条件，规范执法打假的启动条件和依据，形成对有执法打假有功人员荣誉、职务职级待遇上的奖励激励机制，出台对有典型经验作法并被总结推广者给予奖励的政策，创新执法打假能力的提升机制，形成忠于职守、追求事业发展的良好履职氛围。
形成案件质量保障能力的级别管辖，为突破地方保护，建立将案件上报上级机关、由上级机关管辖的办案机制，异地案件协助办案的协调指挥机制。前两年我局接到举报东阿阿胶的案例，是用皮革下脚料作为原料，在伊犁霍城县境内加工成尺寸、规格与阿胶一样初级原料，再运回河南包装，加贴标识标签按东阿阿胶销售，检查现场加工业主称其是木胶，用于家俱等木制品的粘结剂，由于协查通道不畅致使该案无法深入调查。正是异地执法协查联动机制未建立，致使很多案件只能停留在线索信息层面上而无法进一步落实，违法行为得不到及时有效的打击。此外，还应建立针对涉嫌、但现有条件无法验证的研究验证完善机制，从机构、人员设施、管理上形成一个整体的履职保障体系，如三聚氰氨、苏丹红的检测就是例证。
四、加快建立一套从上到下抓执法打假骨干队伍建设的工作机制
队伍建设要与时俱进，要高度重视执法骨干队伍的培养和建设工作，建立一套从上到下抓执法打假骨干队伍建设的工作机制，建立一支政治过硬、素质优良、业务精湛的优秀骨干队伍，要出台鼓励干部队伍成长进步的组织措施，建立和开通人员培训建设网，启用互联网技术优势资源，定期开展骨干力量区域性交流和学习活动，加强以交谈、交流能力为基础的社会心理学等多方面内容的培训学习。
五、进一步完善法律技术层面上执法打假工作机制，提高履职、维权成效
在法律层面上，首先是要解决法律与规章方面与权力设定的冲突，产品服务的质量义务权，对企业经营者是义务主体，对质监部门就是权力主体，是永恒的监督权。名牌产品的监督问题，免检产品的监督，法律层面已解决，而在规章上却设置了限制行使条件，致使消费者申诉困难，百姓有很多埋怨和诸多意见，降低了行政服务的效率。
特种设备监察方面，一方面将特种设备的专业监察员与执法人员身份不同集于一身，而采取分别单独设置，先由执法人员现场检查，再由特种设备安全监察人员现场复核，下达安全监察指令书，再由执法人员去送达，整改期限到期执法人员复核后才结束调查。在新疆，管辖区域面积大，仅伊犁州直机关所在地到州直辖奎屯市有约500公里的路程，要办一件特种设备案件得往返五趟，才能将处罚决定书送达到行政相对人手中，而安全隐患仍然存在。而安全监察意见书又无知情听证权方面的程序，这又与行政处罚法相抵触，其有不合法嫌疑，强制措施权也应以符合立法法、处罚法的角度要求予以确认，以使其权利获得和行使合法。
总之，在新形势下为使质量事故事件得到有效预防和控制，必须发挥执法打假队伍信息获取能力优势，形成健全统一的执法信息系统、打假指挥系统，建设一支勇于作为、作风过硬的执法打假队伍，为社会、经济和谐发展服务。
信“访”不信“法”现象值得高度警惕
《学习时报》1月25日刊登马怀德的文章说，从解决纠纷的渠道上看，当前最重要的国情就是“信访不信法”，信访制度不仅成为纠纷解决主渠道，而且业已构成对诉讼等主渠道的挑战。长此以往，必将冲击法治的统一与权威，增加社会成本，影响行政秩序和效率，值得高度警惕。
文章说，信访制度作为密切党和政府与群众血肉联系的重要制度，在反映人民呼声，解决各类争议，化解纠纷矛盾，维护公众合法权益等方面发挥了重要作用。但是，随着社会结构及利益格局的深刻变化，人民的利益诉求及表达方式呈现出多元多样多变的态势，信访实践也出现了新的变化。由于信访不受任何事实证据、期限、步骤、方式等确定性要求的限制，在个别时间和个别案件中又能够“一步到位”甚至“突破法律底线”解决问题，成为越来越多当事人的首选。其结果是，原本通过书信反映情况的陈情制度日益转化为越级走访、闹访、缠访。领导出于维稳需要个别批示、法外解决误导了广大信访人，导致千军万马齐涌党委政府寻求“直通车”，加剧了信访潮；基层政府疲于应付，无原则满足上访人要求，导致了生效裁判被推翻；有些地方顶不住压力就花钱买平安，“按下葫芦起了瓢”，导致信访人相互攀比；处理方式也五花八门，无所不用其极。其严重的后果是冲破法律底线，影响法治的权威、统一和稳定，用所谓的个案正义损害了社会的整体公平和正义。对此，应当从建设社会主义法治国家的高度，从维护社会长期稳定与和谐的高度，理性看待信访实践中出现的各种问题，及时改革完善信访制度，发挥多元化纠纷解决机制，特别是行政复议诉讼等主渠道的作用，使信访归位于群众陈情联系政府的制度本源。
（摘自：报刊文摘）
官员懂得敬畏法律才不会敬畏鬼神
近日召开的山西省检察长会议，传达了山西省委书记张宝顺此前对检察工作作出的指示，张宝顺要求进一步加大查办职务犯罪力度，强调增强各级干部对法律的敬畏之心。笔者深感张宝顺有关干部要敬畏法律的观点非常中肯，法律赋予了官员权力和责任，敬畏法律不仅应成为官员的职业特质，也应成为全社会的基本共识，因为只有从内心敬畏法律才能真正崇尚法律。
人，是需要有一点敬畏之心的，否则就可能变得浮躁、庸俗甚至为所欲为。在依法治国的时代背景下，官员首要的就应当是对法律的敬畏。敬畏法律，首先是因为法律作为限制公权力的利器，是约束官员恣意妄为、滥用行政自由裁量权的枷锁。从一定意义上应当是各级官员必须恪守的法治信条。
遗憾的是，如今一些地方官员的迷信之风颇为盛行，官员迷信的例证在现实中可谓层出不穷。少数官员不是敬畏法律，而是敬畏鬼神、敬畏风水，他们或因官迷心窍，求“大师”指点升官捷径；或因做了亏心事，在反腐高压下，祈求菩萨保佑，逢凶化吉。据观察，痴迷于求神拜佛等迷信活动的官员大多有贪污、受贿、渎职等腐败之嫌，这些人将迷信作为自己的“护官符”。对此，一些官员应当扪心自问：自己该对什么执著？该对什么虔诚？该对什么敬畏？
同时，敬畏法律，也是因为法律是值得人们敬畏的。倘若说生物学意义上的人类是以空气和阳光等为生存的背景，那么社会学意义上的人类则可以说是以法律为生存和发展的背景。从人性的角度讲，法律的存在是以人性的缺陷为前提的，人的恣意、贪婪、自私等缺陷无法完全通过道德说教予以规训乃至改造，还需要通过法律等制度化的理性力量最大限度地予以刚性的遏制或规训。法律是利益调节和纠纷解决的重要机制，司法被公认为是实现社会正义的最后一道防线。从法律的视角讲，现代公民是崇尚法治和尊重法律的文明人，具有敬畏法律和享受法律文明特质。假若人类失去法律，正义的最后防线将不复存在，人类社会各种纠纷的解决将变得极其艰难，最终将诉诸暴力、武力乃至战争，暴力、暴民和暴政的出现将是难以避免的，而暴力的肆虐、暴民的得势和暴政的得逞对于任何一种正常运作的社会形态将都构成致命的戕害乃至灾难。
在现代社会，法律已经成为社会控制的主要手段，国家的长治久安和社会的井然有序都离不开法律。作为一种制度文明，法律意味着秩序，法律维系着人类生存和发展的基本秩序。人类社会演进的实践表明：法治更有利于实现国家的长治久安和社会的井然有序。法律的确是人类不可或缺的共栖体，法律堪称人类迄今为止所能拥有的相对而言最为有效、最为合理和最为完善的治理手段，服从法律的规则治理是人类生存和发展所必须付出的代价。这个结论堪称经得起历史验证和学理辩驳的常识性真理。因而，现代公民对法律应当持有一种敬畏之心。那种将依法治国片面地理解为“依法治民”，是少数基层领导干部根深蒂固的思维定式，是对依法治国基本方略内涵的严重误读。
概言之，只有敬畏法律才能崇尚法律，只有敬畏法律才能敬畏责任。在依法治国的旗帜下，期望“敬畏法律”成为全体官员乃至全社会的基本信条。
（摘自：法制日报）
关于印发新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室
主要职责内设机构和人员编制规定的通知
新政办发〔2010〕83号
伊犁哈萨克自治州，各州、市人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：
《新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定》经自治区机构编制委员会办公室审核，已报自治区人民政府批准，现予印发。
二〇一〇年四月一日
新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室
主要职责内设机构和人员编制规定
根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发新疆维吾尔自治区人民政府机构改革方案的通知》(厅字〔2009〕7号)，设立新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室（规格副厅级）（以下简称自治区人民政府法制办公室），同时挂自治区人民政府行政复议办公室牌子，为自治区人民政府办公厅管理的行政机构。
一、职责调整
（一）加强经济社会发展中紧迫性、重要性问题涉及的政府法制工作的职责。
（二）加强推进依法行政工作的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职责。
（三）加强规范性文件合法性审查和备案审查，以及政府规章外文文本译审工作职责。
二、主要职责
（一）对全区政府法制工作进行规划、协调、监督、服务；承担自治区人民政府在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问职责；调查研究推进依法行政、建设法制政府出现的新情况、新问题，向自治区人民政府提出建议；负责自治区依法行政工作指导协调小组办公室的日常工作。
（二）承担统筹规划自治区人民政府立法工作的责任。研究拟定自治区人民政府立法计划，报自治区人民政府批准后实施；组织起草、审修地方性法规、政府规章草案，提请政府常务会议审议。
（三）负责贯彻落实立法工作专家咨询论证制度、听证制度、向社会公开征求意见制度；承办全国人大常委会、国务院及所属部门、自治区人大常委会向自治区人民政府征求法律、法规、规章草案意见的工作。
（四）组织进行自治区地方性法规、政府规章立法后评估工作；承办自治区人民政府规章的立法解释事项；负责自治区人民政府及自治区人民政府办公厅规范性文件的法律审核工作。
（五）负责对全区各级行政机关规范性文件备案审查工作进行统筹规划、业务指导、监督检查；负责较大市人民政府规章和自治区人民政府各部门、下一级人民政府（行署）规范性文件的备案审查，办理公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的审查、处理事项；负责自治区人民政府规章向国务院和自治区人大常委会的报备工作；负责组织实施行政机关规范性文件定期清理工作。
（六）负责定期编纂自治区人民政府规章；编辑出版地方性法规和政府规章汇编正式版本；负责自治区人民政府规章外文文本的翻译、审定工作。
（七）负责自治区本级行政机关行政许可事项的清理和确认工作,研究提出需要取消、调整和保留的行政许可事项的建议；负责全区推进相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权工作的调研、协调、指导和报请审批工作。
（八）负责审查、确认自治区本级行政执法机关和行政执法人员主体资格；负责重大行政处罚决定的备案审查工作；组织开展行政执法监督检查，承办公民、法人和其他组织对行政机关行政违法行为的举报和投诉。
（九）负责自治区人民政府行政复议办公室的日常工作；承办自治区人民政府行政复议、行政应诉、行政赔偿案件；督促、指导全区行政复议、行政应诉、行政赔偿工作。
（十）承担领导干部依法行政法律知识培训、考核相关职责；组织指导各级政府法制机构工作人员和行政机关工作人员公共法律知识培训；负责依法行政、政府法制宣传和理论研究工作；主管自治区政府法制研究会及其秘书处工作。
（十一）承办自治区人民政府及政府办公厅交办的其他事项。
三、内设机构
根据上述职责，自治区人民政府法制办公室设5个内设机构（正处级）：
（一）综合处
协助办领导协调机关日常工作；承担机关内部事务和对外联系、信息交流、政府法制宣传以及政府法制信息化建设管理工作；负责综合性文字材料的起草工作；承办重要会议的筹备组织工作；承办行政机关领导干部依法行政法律知识学习计划的拟定、政府法制干部和行政机关工作人员公共法律知识培训；办理自治区人大代表议案、建议、意见和政协委员提案；承担自治区政府法制研究会及其秘书处的日常工作，组织开展政府法制理论研究工作；承办政府规章外文文本的翻译、审定、编辑出版和发行工作。
（二）法规处
负责拟定经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的政府立法计划；承办相关立法项目的起草、审修工作，组织开展有关立法理论研究和立法后评估工作；承办相关政府规章的立法解释；组织开展自治区人民政府规章定期清理工作；办理自治区人民政府及政府办公厅相关规范性文件法律审核，以及全国人大常委会、国务院及所属部门、自治区人大常委会向自治区人民政府征求相关法律、法规、规章草案意见的工作。
（三）执法监督处
承担全区依法行政工作的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究、情况交流职责；拟定自治区人民政府依法行政实施意见、工作规划和考核办法，承办依法行政考核工作；承担自治区人民政府各部门行政许可事项的清理和确认工作，研究提出需要取消、调整和保留的行政许可事项的建议；承办下级政府和有关行政机关申报相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权的调研、协调、报请批准工作。承担贯彻落实行政执法责任制的组织协调、监督指导、总结交流等工作；监督涉及规范政府共同行为的法律法规的执行情况，协调有关部门在行政执法中的矛盾和争议；组织实施政府规章的执法检查，参与有关法律、法规执行情况的监督检查；承担行政执法主体资格审查、确认以及对行政执法证、行政执法监督证实行统一规范和管理的具体事务，实施行政执法人员持证上岗、亮证执法制度；承办重大行政处罚决定的备案审查工作；办理公民、法人和其他组织关于纠正违法或不当行政行为的举报和投诉并提出处理意见；承担自治区依法行政工作指导协调小组办公室的日常工作。
（四）行政复议处
承办依法应由自治区人民政府管辖、处理的各类行政复议案件和涉及自治区人民政府的行政应诉事务；督促、指导全区行政复议、行政应诉和行政赔偿工作，拟定有关行政复议、行政应诉、行政赔偿方面的配套规定和制度；承办全区行政复议、行政应诉、行政赔偿案件的统计汇总和上报工作；承担全区行政复议人员资格的统一管理工作；承办自治区人民政府法律顾问事务，为自治区人民政府在经济和社会管理事务中遇到的重大疑难法律问题组织专家论证，提供咨询意见；办理自治区人民政府领导交办的其他涉法事务；承担自治区人民政府行政复议办公室的日常工作。
（五）备案审查处
承担对自治区各级行政机关规范性文件备案审查工作的指导、监督、协调、交流等职责；负责较大市人民政府规章和自治区人民政府各部门、下一级人民政府（行署）规范性文件的备案审查工作；承办自治区人民政府规章向国务院和自治区人大常委会的报备工作；办理公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的审、处理事项；承担行政机关规范性文件定期清理的组织实施工作。
四、人员编制
自治区人民政府法制办公室行政编制28名，办领导职数4名（其中副厅级领导职数1名），处级领导职数13名。
机关后勤服务人员列全额预算管理事业编制2名，由自治区人民政府办公厅管理。
五、附则
本规定由自治区机构编制委员会办公室负责解释，其调整由自治区机构编制委员会办公室按规定程序办理。
《新疆政府法制》编辑委员会
顾问王慧林
编委会主任孙玉霞
副主任李伟
李丰相
主编孙玉霞
责任编辑王士忠
本期编辑吐尔艾赫买提•吐尔逊
分送：自治区党委常委，秘书长
自治区人大常委会主任、副主任，秘书长
自治区主席、副主席，政府秘书长、副秘书长，政府办公厅主任、副主任，各业务处室
伊犁哈萨克自治州，各州、市、县（市、区）人民政府，地区行政公署，自治区人民政府各部门法制工作机构，乌鲁木齐、克拉玛依市城市管理行政执法局，自治区人民政府特邀行政执法监督员、立法咨询员
自治区党委办公厅、各部委室，人大常委会办公厅、各委室，政协办公厅、各委室，高法院、检察院，兵团办公厅、法制局，自治区政府法制研究会各团体会员单位，新疆日报、新疆经济报、新疆法制报、新疆电视台、乌鲁木齐电视台
国务院法制办，全国人大法工委、民族委，国家民委政法司，各省、市、自治区和部分城市政府法制办
地址：乌鲁木齐市中山路2号邮政编码：830041
印数：500份联系电话：（0991）2383807传真：（0991）2383800
E-mail：Fzb8730@sina.com承印：自治区人民政府办公厅印刷厂
新疆维吾尔自治区人民政府法制网：www.xinjiang.gov.cn/10013/10037/index.htm对加强基层法制工作领导干部
依法行政能力建设的思考
依法行政、建设法治政府是人心所向，也为我国经济社会发展所要求。基层质量技术监督局作为政府行政管理部门的核心力量，它的群体优化程度的强弱，直接关系到质监机关建设质量的高低。而作为基层公务人员是依法行政最基本的主体，是一切行政活动的最终实施者，他们依法行政的观念和能力直接影响依法行政的推进。而作为基层法制工作的最直接管理者和行政活动的领导干部，在推进依法行政、建设法治政府进程中的作用也极其特殊。针对基层法制工作领导干部在加强依法行政能力建设，推进依法行政、建设法治政府进程中的特殊地位，如何加强基层法制工作领导干部依法能力建设。
一、基层法制工作领导干部依法行政能力建设的特殊地位。
质量技术监督部门法制工作领导干部作为公务员队伍的组成部分，担负着依法行政工作实施大量工作，在工作实施过程中其能力素质高低、廉政意识强弱决定着基层质监依法行政工作，也起着至关重要的作用。在当前，国家提倡公务员依法行政能力建设在保证“实施依法治国基本方略的需要”、“社会主义市场经济发展的需要”、“转变政府职能的需要”、“建设廉洁、勤政、务实、高效政府的需要”等前提下，作为质量技术监督法制工作领导干部这一个群体在依法行政能力建设中尤为显的突出。所以质量技术监督法制工作领导干部在全面推进依法行政、建设法治政府中的特殊地位和在依法行政能力建设在的必要性和重要性也显得更加突出。
根据《公务员法》的有关规定和我国行政机关人员设置的实际，基层法制工作领导干部因所在不同行政机关其所在地位也不同，除在政府中担任的部门一把手领导外，从事法制工作的领导干部一般均处在科级以下或股级以下的地位，岗位设置和人员设置的不同，从事依法行政工作的情况也不同，这种人员设置上的特殊性，直接决定了基层法制工作领导干部在公务员队伍串的特殊性，进而也决定了科级干部依法行政能力建设在推进依法行政、建设法治政府中的特殊地位。这种特殊性，主要表现在以下两个方面：
其一，在公务员队伍中领导干部依法行政能力建设的主导地位主要体现在行政机关从事大量工作的基层领导干部，特别是在县级以下行政机关的科级领导干部，因涉及工作面广、工作量大、各项工作均要亲自去作为，工作经验比较丰富，所以承担的责任也最大、最重。所以基层从事法制工作的领导干部因特定岗位决定，必须经过长期实践锻炼，又要具有较为丰富的工作经验。才能独档一面、在具体工作中起到一定突出作用。对于他们来说，事无巨细、亲历亲为、独当一面，既是岗位要求，又是自觉行为。在公务员队伍中起着申流砥柱作用的；而质量技术监督部门作为一个行政职能部门，履行国家赋予的质量、计量、标准、特种设备等方面的监管职责，所作出的每一个具体行政行为、每一个文件制定出台到实施都决定着依法行政工作实施的正确与否，人员素质及承担的工作量都决定了行政行为的实施。只有通过加强其能力建设，保障每个行政行为都能依法而为，才能真正实现依法行政。因此，作为实施行政行为的公务员队伍的主力，基层法制工作领导干部依法行政能力建设在全面推进依法行政、建设法治政府进程中地位重要。
其二，特殊的岗位工作性质，决定了基层法制工件领导干部依法行政能力建设。在多年来推行行政执法责任制评议考核工作，规范和监督行政执法活动，落实执法责任，规范执法行为，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，才能切实落实行政执法责任制，在制度建设、宣传培训、规范性文件、层级监督、具体行政行为和抽象行政行为的实施中，法制工作领导干部往往既是决策者，又是执行者。以普通的行政处罚为例，程序上一般包括立案、调查、听证、集体讨论、决定、执行等环节。在立案、决定、执行、结案等环节上，负责法制工作的领导要按照行政机关相关规定作出决策依法开展不同的行政活动，基层法制工作人员根据决策去执行。其特殊性决定着行政行为的走向是否依法进行，决定着行政行为是否能够最终得以执行。因此，法制工作领导干部依法行政能力的强弱，直接左右着具体行政行为是否依法而为，进而也由一个个的具体行政行为，影响着一个行政机关、一级政府的依法行政进程。
二、提高法制工作领导干部依法行政能力建设的方法
行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力才能提高公务员依法行政能力。提高依法行政能力，还须将依法行政的观念与依法行政的能力并列。国务院《全面推进依法行政的实施纲要》中第十节提及的“公务员依法行政的观念和能力”中依法行政能力具体内容有三：(1)依法行政的观念，即要有较强的法制观念和法律意识；(2)依法行政的知识水平，即比较熟悉和掌握通用法律知识和本部门的专业法律知识；(3)依法办事的行为，主要是按行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为，正确行使行政裁量权，维护行政管理秩序和相对人合法权益。另外在2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架(试行)》，公务员通用能力标准包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。其中，依法行政能力的基本内容是：(1)有较强的法律意识、规则意识、法制观念；(2)忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律，法规和有关政策；(3)依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；(4)敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。可见，国家已经对公务员依法行政能力的内容做出了界定，概括起来，就是要做到“知法、懂法、守法、用法”。作为公务员队伍的组成部分，法制工作领导干部在依法行政能力方面也要做到知法：懂法、守法。另外，还在还须具有以下方面的能力：其一，要具有较强的行政管理能力。在基层工作过的人都知道，“火车跑得快，全靠车头带”，基层法制工作的领导作为管理者，直接负责法制工作，发挥着全面推进依法行政作用。所以在具有较强的行政管理能力外，还必须能够“知法、守法、懂法、用法”，以先进的行政管理理念、科学的行政管理体系、有力的行政管理手段，监督和促进下级依法行政。只有严格依法办事、准确执法、公正执法、文明执法，才能有建设法治政府、实现依法治国基本方略的实现。
其二，要具有较强的领悟能力，做任何一件事以前，一定要先弄清楚法律是怎样规定的，上级是怎样安排的，然后以此为目标来把握行政行为的方向。千万不要一知半解就开始埋头苦干，到头来力没少出、活没少干，但结果却是不符合法律规定：偏离行政意图，事倍功半，甚至前功尽弃。
其三，要具有较强的控制能力。控制就是追踪考核，确保目标达到、计划落实。要结合工作实际制定完善的考核机制、监督机制和激励机制，确保每个人都能依法行政、高效行政，才能确保整个行政行为依法、高效而为。
其四，要具有较强的贯彻执行能力。现在我们面对来自上级的纷繁复杂的各种行政决定。命令等，都须出台规范性文件，作出每一个具体行政行为，必须以充足的知识储备才能使自己准确、全面地把握上级要求，必须能够综合考虑各种形势作出正确选择，必须能够结合工作实际理出可行的工作思路，必须能够有科学、系统的管理手段促使所领导的团队全力投入到工作中去，必须能够有强有力的督促检查措施保障工作任务能够优质高效地完成。如果法制工作领导干部不具备这些能力，无论一项行政行为的初衷多好、上级多么重视、群众多么拥护，最终也会因执行不力而不了了之、或走形变味、或拖沓冗长，以致背离依法行政的所要求的最终目标。因此，具有较强的执行力应该是法制工作领导干部依法行政能力的重要内容。
三、加强法制工作领导干部依法行政能力建设的途径
国务院《全面推进依法行政实施纲要》中就公务员依法行政观念和能力建设方面提出，领导于部要“知法、守法、懂法、用法”，在知法、守法、懂法、用法的前提下，须学法。目前，各单位都在建立和实施领导干部学法制度，定期或不定期地对领导干部进行依法行政知识培训，对领导干部任职前实行法律知识考试制度；组织公务员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识，以此来强化学法意识。在强化依法行政知识培训、教育和宣传的同时，还须建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度，积极营造金社会遵法守法、依法维权的良好环境。质量技术监督部门在推行依法行政工作五年规划的贯彻实施过程中，也都出台了许多行之有效的制度，先后制定了依法行政学习培训和考核制度、行政执法责任制评议考核制度、行政执法过错责任追究制度，从公务员的学法、用法、执法监督、责任追究以及年度考核等作了系统的规定，通过近年来的推行，效果非常好。但针对法制工作领导干部依法行政能力建设方面，还须结合工作实际，从三个方面来提高和加强依珐行政能力建设。一是通过建立学法制度，加强教育培训等，切实使科级干部做到“知法、懂法、守法、用法”。二是要从提高法制工作干部的参谋助手能力出发，积极协助领导依法行政。其一，要深入调查研究，提高服务决策的质量。在行政行为程序中，领导者的基本职责就是决策。买做到依法行政，首先要确保领导对行政行为的决策合法合理-要提高服务决策的质量，就必须深入调查研究。要积极参与谋划，广泛收集信息，在吃透上情的同时，切实吃透下情，在吃透法律精神的同时，切实吃透实际情况，努力为领导依法科学决策提供翔实、准确的依据。其二，要坚持法律至上，敢于摆事实讲真话。任何一个行政行为，一旦做出，必然会对一定的社会关系产生调节作用，同时直接或间接地影响到行政相对人。基层法制工作领导干部在参与到一项行政行为中时，一定要慎之又重，既要按照“首长负责制”的要求，自觉做到所作所为与领导保持步调一致，不别出心裁，不自以为是。更应该坚持做到查实情、讲真话。一方面，领导也是人，决策时难免也有失误，另一方面，形势总是在变化，领导决策时所依据的信息可能随着时间有所变化，决策执行中也会相应有需要变动的地方。作为贯彻执行领导决策的执行人，发现领导决策有所偏差或实际情况有所变动时，一定要以法律为准绳、以事实为依据，敢于吐实情、讲真话。要认识到是非不分、一味盲从只会给工作带来不利，从某种程度上也是对领导不负责任的表现。其三，要严格依照法定程序，高效便民地执行决策。依法行政不仅要求在过程中，也要求在成效上。在坚持程序完整、程序正当、高效便民，使法定职责和行政决策及时履行。
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