在自治区市县政府依法行政工作
电视电话会议上的讲话
杨 刚
(2008年2月20日)
同志们：
胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：“要坚持依法治国的基本方略，实现国家各项制度法治化”；中共中央政治局委员、自治区党委书记王乐泉同志在自治区党委七届五次全委（扩大）会议上也强调“要增强干部群众的法制观念，提高社会管理的法治化水平”。这次会议的主要任务是，贯彻落实党的十七大、自治区党委七届五次全委（扩大）会议和全国市县政府依法行政工作会议精神，总结交流我区依法行政工作经验，加大市县政府依法行政工作力度，加快推进法治政府建设进程。刚才，自治区人民政府法制办主任孙玉霞同志传达了全国市县政府依法行政工作会议精神；自治区人民政府副秘书长雷以亮同志宣读了关于表彰自治区推行行政执法责任制工作先进单位的通报；塔城、喀什、乌鲁木齐天山区和昌吉市人民政府等四个单位进行了大会交流，谈了很好的经验和做法，值得认真学习借鉴。下面，我讲几点意见。
一、高度重视，积极推进，我区依法行政工作取得新进展
近年来，特别是2004年3月国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布以来，在自治区党委、自治区人民政府正确领导下，各地各部门进一步加大了依法行政工作力度，精心组织、周密部署、狠抓落实，各项工作都取得了明显进展。
一是依法行政意识不断增强。国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布后，自治区人民政府及时制定了贯彻《实施纲要》指导意见。按照自治区的统一部署，各地结合实际，制定了五年规划和年度计划，在转变政府职能、推进政务公开、加强机关效能建设等方面采取了一系列措施，使行政决策机制逐步纳入规范化、制度化、法治化轨道。同时，各地各部门采取多种方式，加大培训力度，不断提高公务员的依法行政意识。特别是各级领导干部通过深入学习，依法行政的能力不断增强，依法办事的水平进一步提高，为《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻落实奠定了良好的基础。
二是制度建设质量显著提高。五年来，自治区人民政府先后提请自治区人大常委会审议通过地方性法规40件，制定颁布政府规章48件，其内容涵盖了经济社会发展的各个领域，对于巩固我区改革开放成果，规范市场经济秩序，维护社会稳定，促进经济社会发展，发挥了重要作用。此外，各地各部门还制定了一大批规范性文件，为加快法治政府建设进程提供了制度保障。同时，在制度建设工作中，能够严格遵守法定程序和权限，进一步拓宽民主渠道，价值取向更加体现党和国家的大政方针以及社会主义民主政治的要求，立法的透明度和人民群众的参与意识进一步增强。
三是行政管理方式逐步完善。《行政许可法》颁布后，按照国务院的要求，自治区人民政府对所属67个部门（单位）实施的576项行政许可事项，向社会进行了公告，取消行政许可事项106项，有21项行政审批项目改变了管理方式。为了加强对行政许可行为的监督管理，自治区人民政府还制定了《行政机关实施行政许可监督规定》，确保行政许可行为严格依法进行。各地各部门积极配合，加大工作力度，创新管理模式，认真开展了审核清理工作，进一步减少了办事环节，简化了办事手续，提高了行政效能，方便了人民群众。
四是行政执法行为进一步规范。严格实行行政执法机关和行政执法人员资格管理制度，对全区8万余名行政执法人员实行了持证上岗、亮证执法，规范了执法程序，落实了执法责任，加强了评议考核，理顺了执法体制。自治区人民政府还制定了《县级以上人民政府行政执法部门行政执法责任制评议考核标准（暂行）》，自治区区级机关共梳理出行政执法依据2622件，行政执法职权5801项，基本理清了行政机关的“权力清单”。各地各部门也积极采取措施，进一步规范了行政执法行为，提高了行政执法效能。
五是规范性文件备案审查机制初步形成。制定规范性文件是政府执行各项法规、政策，实施行政管理的重要方式。为了加强规范性文件的制定工作，自治区人民政府出台了《行政机关规范性文件制定程序规定》、《行政机关规范性文件备案审查规定》。按照自治区的要求，各地普遍建立了规范性文件备案审查制度，从源头上保障了行政行为合法有效。目前，我区已在全国率先建立了地方三级备案审查工作示范体系，全区确定了22个政府部门和11个市县的法制机构为规范性文件备案工作示范单位。
六是行政复议工作明显加强。近5年来，自治区各级行政复议机关共收到行政复议申请7359件，依法予以受理6716件，占91%。通过行政复议，依法撤销或变更了一批侵害人民群众合法权益、违法或越权的行政行为，及时化解了各类社会矛盾，维护了人民群众的合法权益和社会的稳定。
这些成绩的取得，是各地各部门认真落实《全面推进依法行政实施纲要》，开拓进取，扎实工作的结果，也是全区广大法制工作者上下一心，团结奋斗的结果。在此，我代表自治区党委、自治区人民政府，向长期以来关心支持政府法制工作的领导，特别是辛勤工作在政府法制工作岗位上的同志们表示亲切的问候！并致以崇高的敬意！
在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，目前我区推进依法行政工作还存在一些的困难和问题：一是一些地方和少数领导干部对推进依法行政、建设法治政府的认识还不够到位，没有把依法行政作为一项基础性、全局性的工作来抓，依法行政工作进展不平衡。二是一些行政机关工作人员依法办事的意识淡薄，能力和水平还有待提高，有法不依、执法不严、违法不究的问题还时有发生。三是行政机关工作机制还不够完善，责任不够明确，在履行社会管理和公共服务职能方面还存在缺位、不到位的问题；同时，在一些地方和部门，重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的现象仍然存在。四是有的地方规范性文件备案审查工作还有待加强，规范性文件的清理工作还不够及时，在一定程度上影响到制度建设的质量。五是一些地方和部门对新形势下的行政复议工作认识不足，怕麻烦、怕得罪人，不积极受理复议案件，相互推诿、敷衍塞责，在很大程度上影响到行政复议职责的有效发挥。这些问题都需要我们高度重视并认真加以解决。
二、统一思想，认清形势，增强市县政府依法行政的责任感和使命感
推进依法行政是完善社会主义市场经济体制、维护人民群众根本利益、全面履行政府职能的一项基础工作，也是推进经济社会发展的重要保障。市县两级政府是我国政权体系中的基础部分，处在政府工作的第一线，承担着重要的管理职责，是建设法治政府的重点和基础，也是难点和薄弱环节，加快推进市县政府依法行政意义十分重大。
首先，推进市县政府依法行政是坚持以人为本、巩固党的执政基础的必然要求。以人为本，是我们党执政的基本理念，也是依法行政必须遵循的基本原则。我国80%的法律、90%的地方性法规、100%的行政法规和政府规章由政府来执行，其中大量的执法工作主要由市县两级政府具体承担，其行政行为直接关系人民群众的切身利益。只有大力推进市县政府依法行政，从制度上规范行政权力与公民权利的关系，才能保障人民群众有序参与政府管理，监督行政机关依法办事，才能保证来自人民的权力真正为人民服务，确保各项制度得到良好施行，才能实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，从而更好地坚持以人为本，巩固党的执政基础。
其次，推进市县政府依法行政是落实科学发展观的重要保障。党的十七大报告指出，科学发展观是我国社会主义法治的指导思想。市县政府是国家法律法规和政策的重要执行者，是地方经济社会事务的主要管理者。只有推进市县政府依法行政，把体现科学发展要求的法律制度落实到基层，建立健全科学民主的决策机制，正确处理好当前发展与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与社会进步的关系，依法决策、依法管理，才能把科学发展观的要求贯穿于政府工作的各个环节，保障经济社会又好又快发展。
第三，推进市县政府依法行政是构建社会主义和谐社会的重要基础。和谐社会首先应该是稳定的社会、有序的社会、法治的社会。构建和谐社会，最根本、最有效的办法就是运用法治手段，妥善处理好改革、发展和稳定的关系，及时、公正、圆满地解决涉及广大人民群众切身利益的矛盾纠纷。实践中，大量直接涉及人民群众切身利益的行政行为，是由市县行政机关做出的，各种社会矛盾纠纷也往往发生在市县。只有切实推进市县政府依法行政，规范和约束行政权力，才能从源头上预防和减少各种矛盾纠纷的发生，并通过法定途径及时有效地予以化解，维护社会稳定，实现社会和谐。
第四，推进市县政府依法行政是加强政府自身改革和建设的根本途径。市县政府是地方经济社会事务的主要管理者，承担的改革和发展任务越来越繁重，面临的矛盾和问题越来越复杂。只有深入推进依法行政，才能切实加强自身建设，全面提高行政管理水平，增强执行力和公信力；才能进一步转变职能，改进政风，增强社会管理和公共服务的能力，更好地履行宪法和法律赋予的职责，防止和减少行政权力的缺失或滥用，预防和减少腐败现象的产生。
各地各部门要进一步统一思想，提高认识，不断增强责任感和紧迫感，切实把推进市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，抓紧抓好抓出成效。
三、明确重点，强化措施，扎实推进市县政府依法行政
今年是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的第五个年头，也是推进依法行政的关键一年。各地各部门要按照十七大提出的“法治政府建设取得新成效”的目标和全国市县政府依法行政工作会议的要求，结合本地本部门实际，提出今后一个时期推进依法行政的具体措施。要按照重点突破、整体推进的思路，深化改革，完善机制，规范执法，加强监督，推动市县政府依法行政工作再上新水平。具体讲，要着力抓好六个方面的工作：
一要增强行政决策的科学性、民主性。要按照十七大关于“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度”的要求，建立健全重大决策的规则和程序，完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策机制，真正做到广泛听取公众意见、进行专家咨询论证和法制机构合法性审查。特别是与人民群众切身利益密切相关的重大决策事项，要实行向社会公示和听证。要严格实行集体决策，坚决杜绝行政决策中擅权、专断和滥用权力的现象。要建立行政决策纠错机制，及时发现并纠正政策制定和执行过程中存在的问题，减少决策失误。要坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为，对行政决策失误造成严重损害的，要依法追究相关人员的责任。
二要强化规范性文件备案审查工作。制定规范性文件，要严格遵守法定权限，内容必须合法、合规，符合国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或其他组织的义务。所有规范性文件都必须经过法制机构进行合法性审查，并向社会公布，未经公布的规范性文件不得作为实施依据。要认真做好规范性文件备案审查工作，发现问题要坚决予以纠正。要及时受理公民、法人或其他组织提出的建议，主动接受群众监督。要完善制度，定期清理规章、规范性文件，对不适应形势的，要及时公布废止。
三要规范和监督行政执法行为。要按照十七大关于“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的要求，切实在规范行政执法行为上下功夫，既做到严格执法又保证依法执法。要继续推行行政执法责任制，加强评议考核，加快建立行政问责制度，完善投诉举报和责任追究制度。要对行政裁量权进行规范和限制，防止权力滥用。要大力推进相对集中行政处罚权工作，积极探索建立相对集中行政许可权制度。要完善行政执法的财政保障机制，行政执法经费由同级财政纳入预算管理，保障“收支两条线”制度落到实处。
四要深化行政管理体制改革。要按照十七大关于“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”的要求，加大改革力度，进一步减少和规范行政许可事项，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。政府抓经济工作，要把主要精力放在为各类市场主体服务和创造良好的外部发展环境上。要加强对行业协会、中介机构等社会组织的管理，发挥其在提供服务、反映诉求、行业自律、维护权益等方面的作用。要进一步创新公共服务体制，按照建设服务型政府的要求，加强公共设施建设，积极为人民群众提供优质的公共产品和公共服务。
五要加强和改进行政复议工作。要认真贯彻行政复议法及其实施条例，广泛宣传行政复议制度的特点和优势，使广大群众知晓并运用行政复议渠道，合法表达利益诉求，维护自身合法权益。要加强行政复议能力建设，配备和充实人员，保证一般行政复议案件至少2人承办，重大复杂行政复议案件3人承办，条件成熟的市县可以开展行政复议委员会的试点工作。要畅通行政复议渠道，凡符合法定条件的申请，行政复议机关都必须受理；不符合条件的，要认真作出解释，告知解决问题的途径，不能一推了之。要改进行政复议审理方式，按照自愿、合法的原则，运用多种手段，有效化解矛盾，依法、公正、高效地解决行政争议，实现“定纷止争、案结事了”，增强行政机关维护社会公平正义的公信力。
六要推进政府法制机构建设。政府法制机构是推进依法行政的重要力量，担负着依法行政的重要职能，在推进法治政府建设中发挥着重要的作用。近年来，我区政府法制机构建设逐步得到加强，但各地法制机构尤其是市县政府法制机构还比较薄弱，有的县（市）甚至还没有设法制机构，这一状况远远不能适应新形势的要求，必须引起我们高度重视。各地各部门要严格按照中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《行政复议法实施条例》的要求，认真研究机构建设中存在的问题，切实加以解决。政府法制机构要切实加强自身建设，大力提高工作人员政治素质和业务水平，为各级领导依法行政当好参谋助手。
四、加强领导，狠抓落实，确保市县政府依法行政目标的实现
全面推进依法行政尤其是市县政府依法行政，责任在政府，重点在基层，关键在领导。
一要积极营造推进依法行政的良好社会环境。要高度重视公务员法律素质的培养，不断提高领导干部法律知识水平，使其善于运用法律手段解决各种矛盾，养成依法办事的习惯。要有计划、有组织、分步骤地对公务员尤其是行政执法人员进行依法行政培训。行政执法人员上岗前都必须经过法律培训和考试，考试合格后方可取得行政执法资格，上岗执法。要充分利用各种媒体和宣传阵地，大力开展法制宣传和舆论引导工作，培养全社会尊法、守法和依法办事的习惯，营造推进依法行政的良好社会环境。
二要切实加强对市县政府依法行政工作的组织协调。各地政府要加强对推进依法行政工作的组织协调和督促指导。各地各部门的行政首长是推进依法行政工作的第一责任人，要亲自抓依法行政工作，分管领导要具体抓，其他领导要在分管范围内协助抓，有关部门要加强协调配合，努力形成一级抓一级，逐级抓落实的良性机制。要建立健全主要负责同志任组长的领导机构，定期研究部署工作，及时协调解决遇到的困难和问题。要严格执行依法行政工作报告制度，自觉接受人大和上级政府的监督。会后，各地各部门特别是各市县要积极行动起来，抓紧制定依法行政工作规划和年度计划，认真抓好各项措施的落实，确保依法行政工作有计划、有步骤地稳步推进。
三要加大对推进市县依法行政工作考核力度。各地各部门要结合实际，抓紧研究考核办法，把是否依法决策、是否依法管理、是否依法办事作为考核的重要指标。同时，要把是否依法制定发布规章和规范性文件、是否严格依法执法、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为重要的考核内容，纳入目标管理体系，并加强督促检查，促进市县政府及工作人员切实增强依法行政意识，严格依法办事。
同志们，推进依法行政、建设法治政府是贯彻党的十七大精神和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的重要内容，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的迫切要求。让我们更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，开拓创新，真抓实干，加快推进市县政府依法行政进程，努力建设法治政府，为我区经济社会又好又快发展做出新的贡献。
谢谢大家！
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