《新疆维吾尔自治区历史文化名城街区建筑保护条例》立法后评估报告

前 言

     历史文化名城、街区和建筑保护工作，是继承和弘扬优秀民族文化传统，促进城市全面协调可持续发展的重要工作，保护好这些名城、街区、建筑对于创造城市特色、提高城市地位、促进旅游业发展具有十分重要的意义。自治区从1998年起开展自治区历史文化名城保护的地方立法工作，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国文物保护法》和有关法律、法规，结合自治区实际，2002年5月31日经自治区九届人大常委会第二十八次会议通过，颁布了《新疆维吾尔自治区历史文化名城街区建筑保护条例》（以下简称《条例》），自2002年8月1日起施行。这是我区第一部关于历史文化名城、街区、建筑保护的地方性法规。《条例》除明确了保护的主要内容、保护规划的审批、资金渠道和宣传教育外，突出强调了各级政府的职责、监督制约机制和对破坏历史文化资源行为的处罚。《条例》的颁布实施，对加强我区历史文化名城、街区、建筑的保护和管理，继承历史文化遗产，保护城市传统风貌及地方、民族特色起到了积极的促进作用。

    本评估报告主要是对《条例》实施七年来的绩效、立法内容、需要完善的条款等进行评估。评估报告由自治区住房城乡建设厅城市规划处、规划服务中心组成评估组完成。

    1  评估方法

    为了对《条例》实施情况进行全面充分的客观评估，评估组采取摸底调查、开展专项检查、召开座谈会等方式，对历史文化名城街区建筑的申报评定情况、保护规划的制定情况、保护措施的执行情况等进行调查，对《条例》各项制度的完善建议征求意见。

    1.摸底调查。对自治区各市、县历史文化名城街区建筑申报评定情况、保护规划编制情况、保护范围划定情况进行调查，根据上报材料进行认真梳理。

    2.开展专项检查。在各地自查的基础上，抽取部分市、县对《条例》执行情况开展专项检查，分析评估《条例》实施的绩效。

    3.召开座谈会。在昌吉州、吐鲁番地区、哈密地区分别召开座谈会，召集对象为城乡规划管理人员、乡镇长、村镇建设助理员，了解《条例》实施情况，征集进一步完善《条例》相关内容的意见。

    2  《条例》实施绩效评估

    本部分主要是对《条例》实施后的宣传贯彻情况、配套性文件制定情况、制度执行情况和取得的经济社会效益进行评估。

    2.1宣传贯彻情况

    《条例》颁布后，自治区住房城乡建设厅要求各地认真贯彻执行《条例》，将2002年8月定为《条例》宣传月，在全区开展宣传活动。各级城乡规划主管部门大力开展《条例》的宣传活动，利用报刊、电视、广播等新闻媒体，广泛宣传保护历史文化名城、街区、建筑的重要意义，使城市领导和社会公众都树立起保护历史文化资源的意识，提高了社会各界对保护历史文化名城重要性的认识。同时，开展历史文化资源的普查工作，对现存的历史文化街区、建筑进行鉴定、登记造册。

    2.2相关配套性文件制定情况

    《条例》实施后，建设厅2002年7月研究制定了《自治区历史文化名城街区建筑申报评定细则》，明确了历史文化名城街区建筑的申报条件、审查评定程序。2004年1月组织编制了《新疆维吾尔自治区城市规划管理技术规定》，设立专章对历史文化名城街区建筑保护规划的制定、保护范围的划定提出规划技术要求。自治区部分市县也相继制定管理规定，加强历史文化遗产的保护，哈密市制定了《哈密市历史文化建筑保护规划管理办法》，巴里坤县制定了《巴里坤哈萨克自治县古民居、古门楼及古建筑管理实施意见》，温宿县制定了《温宿县历史文化街区建筑保护措施》等。

    2.3《条例》执行情况

    1、自治区历史文化名城街区建筑及名镇、名村的申报工作有序开展，历史文化遗产保护内容进一步丰富

    2002年以前，自治区仅有喀什市一家国家级历史文化名城。《条例》施行后，各级政府切实加强了历史文化名城、街区和建筑的保护工作，积极开展历史文化名城、街区和建筑申报工作。自治区先后命名了一批历史文化名城，2003年命名吐鲁番市和特克斯县为自治区历史文化名城，2006年命名巴里坤县为自治区历史文化名城，2007年命名库车县为自治区历史文化名城，2009年命名伊宁市为自治区历史文化名城。历史文化街区保护工作得到加强，伊宁市、库车县人民政府根据本地实际，在老城区内划定了历史文化保护街区；哈密市将回城回王府地段划定为历史文化街区；温宿县将卡坡民居区划定为高台民居历史文化街区。一批历史文化建筑得到有效保护，乌鲁木齐解放路大银行和人民剧场、伊宁市的伊犁州宾馆等建筑被确定为历史文化建筑，结合城市规划划定了保护范围，提出了保护要求；乌什县人民政府批准公布了钟鼓楼等4座历史文化建筑。

    近年来，国家级历史文化名城、历史文化名镇和名村的申报工作取得突出成效，吐鲁番市和特克斯县于2007年被国务院命名为国家级历史文化名城，库车县和伊宁市目前正在申报国家历史文化名城；2005年，经建设部和国家文物局批准，鄯善县鲁克沁镇、吐峪沟乡麻扎村被命名为第二批国家历史文化名镇、名村；2007年，霍城县惠远镇被命名为第三批国家历史文化名镇；2008年，哈密市回城乡阿勒屯村被命名为第三批国家历史文化名村；2009年已上报国家将和静县巴伦台镇巴伦台村、昭苏县洪纳海乡乌鲁昆盖村、察布查尔县孙扎齐牛录乡孙扎齐牛录村、哈密市五堡乡博斯坦村、特克斯县琼库什台村列入第四批历史文化名村。全区纳入保护范围的历史文化遗产数量明显增多，历史文化名城、名镇、名村街区、建筑保护工作迈上新台阶。

    2、历史文化名城、街区和建筑保护规划编制工作力度加大，历史文化遗产保护得到加强

    《条例》在第三章对“历史文化名城、街区、建筑的保护工作”做了具体要求，各地按照要求积极编制历史文化名城、街区和建筑保护规划。喀什市对历史文化名城保护规划进行了修编，划定了历史文化街区和历史建筑保护范围，确定了特色风貌保护重点区域、街道特色控制及保护措施，目前该规划已通过自治区组织的专家评审；吐鲁番市和特克斯县均已编制了历史文化名城保护规划，库车县编制了热斯坦历史文化街区保护规划，伊宁市在建设部的帮助指导下，委托中国城市规划设计研究院编制了南市区历史文化街区保护规划，为加强名城、街区保护提供了依据。在第二轮城市总体规划编制中，各地将历史文化建筑集中的地段纳入规划保护范围。其中，和静县完成了对王爷府地段的景观控制；昭苏县、莎车县分别加强了圣佑庙和老城区的保护与控制。

    在规划的指导下，各地加大投入，落实措施，切实加强历史文化遗产保护。喀什市在实施老城区抗震加固和基础设施改造的同时，每年投入250万元以上，对阿巴克?霍加墓、艾提噶尔清真寺等一批重点历史文化建筑进行修缮性保护，2007年喀什市获得历史文化名城街区保护资金1000万元；巴里坤县政府对文物古迹及历史建筑周边划定了保护区和建设控制地带，进行严格保护；霍城县、奇台县、巴里坤县多方筹集资金，修缮了伊犁将军府、东地大庙、地藏庙、城墙、会馆等一批具有重要保护价值的历史文化建筑，全区历史文化建筑挖掘和抢救性保护工作取得明显成效。

    3、历史文化名城保护监督管理工作进一步加强，保护工作水平不断提高

    为贯彻落实《条例》和建设部《城市紫线管理办法》，2005年我厅组织开展了历史文化名城街区建筑保护专项检查，对各地工作进行了指导，依法纠正了一批违法违规行为，促进了历史文化名城保护工作开展。同时，自2005年以来开展的城乡规划效能监察工作，将城市紫线等“四线”范围的规划实施情况作为检查重点，通过行政效能监察，督促各地政府及规划管理部门履行职责，做好城市“紫线”划定和实施管理，加强历史文化名城街区建筑保护工作。

    2.4 经济社会效益评估

    新疆是一个少数民族自治地区，各族人民共同生活、共同建设、共同发展、共同繁荣，创造出具有浓郁边疆风貌和民族特色的城市、街区、建筑，构成独具特色的西域文化。《文物保护法》实施后，一批批有重大历史价值的庙宇、府第、城墙等各类建筑物、构筑物被列为文物保护单位，但是还有一些有历史文化价值、能反映一定时期历史风貌的传统街区、建筑，不够评定为文物保护单位的条件，随着房地产业的崛起、旧城改造的加快，未被列为文物保护范围的近代建筑危在旦夕。二十一世纪，新疆的城镇化将进入较快发展阶段，设市城市和建制镇的数量进一步增加，重点城市的旧城改造步伐进一步加快，规范开发建设行为，正确处理城市建设和保持历史文化传统风貌的关系，对城市传统文化和建筑遗产予以保护，迫在眉睫。《条例》的颁布施行，对历史文化名城、街区、建筑的保护提供了法律依据。

    1、历史文化遗产得到有效保护，在一定程度上也带动了旅游业的繁荣

    《条例》颁布实施后，通过宣传贯彻，地方政府领导对历史文化遗产保护的意识得到增强，各市、县一些濒危的历史建筑得到抢救和保护，自治区先后命名了一批历史文化名城和街区，各地对历史建筑予以鉴定登记，挂牌保护。这些历史街区和历史建筑，在确保不改变历史风貌的前提下,产权人可以在允许范围内开展手工艺品制作、民俗表演、特色商品经营等，在一定程度了也带动了地方旅游业的发展。

    2、各级政府将历史文化名城保护规划编制经费列入财政预算，保护规划编制工作取得较大进展

    《条例》第二十二条规定“县级以上地方人民政府应当将历史文化名城、街区、建筑保护经费纳入财政预算，保护经费必须专项用于历史文化名城、街区、建筑的保护工作。”各级城乡规划主管部门积极申请财政经费，组织加快历史文化名城、街区保护规划的编制工作，目前，国家级历史文化名城都完成了保护规划的编制。

    3、城市设计中保持民族传统和地方特色要求得到落实

    《条例》实施后，各级政府在组织编制城市规划、开展城市设计中，认真落实历史文化名城街区建筑的保护要求，根据城市的功能和特点，开展城市设计，确定主要街道建筑设计创作的风格要求和历史街区、民居的保护要求，并在规划审批过程中严格把关。

    3  立法内容评估

    本部分主要是对《条例》中的各项关键制度设计和程序规定是否具有合理性、可操作性进行评估，对有关法律责任的规定是否合理，是否需要进一步完善等作出评价。

    3.1关键制度设计评估

    1、适用范围设置合理

    《条例》将历史文化名城以及能够体现地方特色和民族传统风貌的街区和建筑都纳入保护范围。因为历史文化名城的保护，往往是从保护具体的历史文化街区、建筑入手的，正是这些“片”与“点”构成整个城市的历史文化特色，保护好历史文化街区、建筑是保护好历史文化名城的基础性工作。“历史文化街区”和“历史文化建筑”作为独立的保护对象从历史文化名城的概念中划分出来，使《条例》具有较强的实用性和可操作性。

    2、保护工作实施主体设置评估

    加强历史文化名城、街区和建筑的保护，是各级城市政府的责任，保护工作做的好坏，关键在于城市政府领导对保护工作重要性的认识，在于规划建设城市的指导思想，《条例》规定县级以上人民政府依照本条例履行历史文化名城、街区、建筑的保护职责，确定了人民政府在名城、街区和建筑保护中的首要责任。

    对历史文化名城、街区、建筑进行有效保护，只有通过制定科学、合理的规划，加强规划管理才能实现，《条例》体现了从规划入手实施保护的立法主导思想，规定县级以上人民政府规划行政主管部门，负责本行政区域内历史文化名城、街区、建筑的保护工作。

    由于历史文化名城的保护涉及政府其他管理部门，为明确职责，《条例》规定：文物、土地、环境保护、旅游等部门，依据有关法律法规，在各自职责范围内，做好与历史文化名城、街区、建筑相关的自然资源、人文资源的保护工作。

    从实际施行情况看，保护工作实施主体的设置根据行业管理职责进行了明确分工，执法主体设置合理。

    3.2历史文化名城街区建筑认定程序评估

    条例第二章中对历史文化名城街区建筑的认定条件进行了详细规定，确定了鉴定、审查、批准和备案等认定程序工作的实施主体：“历史文化名城分为国家级和自治区级。国家级历史文化名城申报审批条件和程序，依据国家有关规定执行。自治区级历史文化名城，由县级以上人民政府组织规划、文物等部门按照规定条件审查，报自治区人民政府批准公布”；“历史文化街区，由市、县人民政府规划行政主管部门会同文物等有关部门组织鉴定，符合相关条件的，由市、县人民政府批准后公布，报自治区人民政府规划行政主管部门备案”；“ 历史文化建筑，由市、县人民政府规划行政主管部门会同文物等有关部门组织鉴定，符合相关条件的，由市、县人民政府批准后公布”；同时要求 “历史文化名城、街区、建筑审查审批前，应当由审查鉴定机关组织专家委员会进行评审。”从实际施行情况看，历史文化名城街区建筑的确定条件合理，认定程序规范，认定程序工作的实施主体设置合理。

    3.3历史文化名城街区建筑的保护工作内容评估

    《条例》第三章对历史文化名城街区建筑的保护工作进行了具体要求，并将相关保护规划的编制和实施工作作为保护工作的重要内容。《条例》第十二条规定“历史文化名城经批准公布后，市、县人民政府应当在一年内组织规划、文物、土地、环境保护、旅游等有关部门编制历史文化名城保护规划。历史文化街区经批准公布后，市、县人民政府规划行政主管部门应当在6个月内会同有关部门编制历史文化街区保护规划。”第十五条规定“历史文化名城和历史文化街区的保护规划一经批准，市、县人民政府应当予以公布，公布的保护规划，任何单位和个人都必须遵守，不得擅自变更。”保护规划的编制和实施有利于保持历史文化名城的传统风貌与格局。从实际施行情况看，历史文化名城街区建筑的各项保护工作要求科学性，可操作性较强。

    3.4法律责任评估

    鉴于破坏历史文化名城的行为大量是政府行为，《条例》除对不按历史文化名城、街区保护规划进行工程建设，在工程建设控制区内从事工程建设改变地形地貌，损坏历史文化建筑，损毁或者擅自移动保护标志等违反《条例》规定的行为处罚外，还规定了政府不履行编制名城保护规划职责、不执行规划以及擅自调整规划或者未经审查同意擅自进行新区建设和旧城改造的，由自治区人民政府城市规划行政主管部门提请自治区人民政府，责令限期改正，予以通报批评；逾期不改的，由不履行职责的人民政府的上一级人民政府对负有领导责任的人员给予行政处分。城市规划行政主管部门不履行编制街区保护规划职责，或者不执行保护规划以及超越审批权限擅自调整保护规划的，由市、县人民政府或者上级城市规划行政主管部门责令限期改正，予以通报批评；逾期仍不改正的，对主要负责人和直接人员，给与行政处分。从实际施行情况看，法律责任明确。

    4  完善建议

    2008年，国家颁布实施了《中华人民共和国城乡规划法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》，2009年2月自治区颁布实施了《新疆维吾尔自治区实施〈城乡规划法〉办法》。

    《中华人民共和国城乡规划法》对城乡规划的编制审批主体、编制要求作出新的规定，《历史文化名城名镇名村保护条例》，增加了历史文化名镇、名村的申报评定制度。《条例》需要根据新颁布的法律法规对相关条款进行修订。另外，新疆自古以来都是边陲重镇，许多城市和乡镇都有丰富的历史遗迹，民族风情浓郁，有些街区和建筑虽然还未被命名为历史文化街区和历史建筑，但因其能够反映一定历史时期的风貌，具有代表性，应予以严格保护，但地方政府在发展地方经济时，不能很好地处理经济发展和保护历史文化遗产的关系，一些具有保护价值的街区、建筑被破坏、拆除，应当在立法中加强对有历史价值的街区、建筑的保护。

    4.1 在适用范围中增加历史文化名镇、名村。

    4.2 增加历史文化街区、建筑的强制申报制度。

    4.3 明确城乡规划编制机关在组织编制城市和镇总体规划、乡和村庄规划中，设立专篇对应予保护的历史街区、历史建筑提出明确规划要求，纳入规划制定的强制性内容。

    4.4 按照上位法规定，对法律责任条款进行修订。