《新疆维吾尔自治区边境管理条例》立法后评估报告
《新疆维吾尔自治区边境管理条例》（以下简称《条例》）于2005年11月25日经新疆维吾尔自治区第十届人民代表大会常委会第二十次会议通过，2006年1月1日起施行。四年来，《条例》为维护国家主权和领土完整、保持边境地区安全稳定、促进经济社会全面发展提供了强有力地支撑，发挥了重要作用。为进一步加强边境地区管理，针对国家立法变化及边境管控实际，现就《条例》立法后进行评估，以全面了解和掌握《条例》立法的质量、实施绩效、存在问题，为做好《条例》的修订打好基础。
一、《条例》实施绩效评估
（一）《条例》的颁布实施，强化了政府的领导责任
《条例》第五条规定：自治区人民政府及边境所在地各级人民政府应当加强对边境管理工作的领导，将其纳入社会治安综合治理范围，建立健全联防组织，逐步加大对边境设施建设的投入，并对护边员补贴等边境管理经费予以保障。《条例》实施后，自治区专门下发《关于全面实行公安边防派出所责任区警官兼任村领导职务深化边境地区警民共建工作的通知》，将警官任村官纳入干部任用机制，并把群众护边员队伍由1千余人增至1万4千余人，解决补助、奖励经费三千余万元，公安业务补助费四千余万元。兵团每年列公安业务经费三百余万元。2009年4月，新疆公安边防总队与自治区财政厅联合印发《新疆维吾尔自治区边境管理区群众护边员管理规定》，使每个边境乡镇都有一个领导挂帅的联防组织，每个行政村、兵团连队都有一个村队领导为骨干的治保会，每个重要通外山口、要道都有一支护边员分队。目前，全疆32个边境县市（区）、1346个边境村队中，有28名支队、大队级领导进入驻地公安局班子，137名派出所领导进入乡镇班子，819名责任区警官进入村队班子，分别担任各村（连队）主管综合治理和平安创建工作的副书记、副指导员和村长助理。
（二）《条例》的颁布实施，增强了边民群众爱国护边意识
《条例》第六条规定：任何单位和个人都有保卫国界、保护国界标志和边防设施，维护边境地区社会秩序和安全的义务。本条在立法上规定了保卫国界、界标和边防设施是辖区群众的义务，提高了群众护边守边意识。《条例》第七条规定 ：边境地区县级以上人民政府应当对边境管理工作成绩显著的单位和个人给予表彰和奖励。这两条规定，增强了群众自觉维护边境地区安全稳定的责任感，多种奖励措施的实施，有效调动了辖区群众守边热情。仅2009年通过辖区群众抓获越境外逃参加“圣战”或恐怖训练的“伊吉拉特”组织成员7起20人（通过深挖，涉案人员达上百人）。参与“7?5”涉案人员29名。这几年自治区开展平安县市创建活动中，仅边境地州平安县市占所评县市一半以上。总队每两年表彰一批爱国护边先进个人。吉根边防派出所护边员布茹玛汗?毛勒朵，40多年如一日守护边境，被评为感动新疆十大人物， 2007年被人事部、全国双拥工作领导小组联合表彰为“全国爱国拥军模范”，受到周永康书记的接见； 塔城边防支队哈拉克姆边防派出所群众护边员侯家辉义务守边，被评为“2006年度感动新疆十大法制人物”；塔什库尔干红其拉甫边防派出所护边员买买提热依木忠诚守边，冒着生命危险智擒73名企图外逃暴力恐怖嫌疑人，受到中央、公安部等领导的批示表扬。
（三）《条例》的颁布实施，有效规范了相关部门的职责权限
《条例》第四条规定：公安边防机构主管边境管理工作。边防部队和外事部门按照各自职责，负责做好边境管理的相关工作。该条进一步明确了有关部门在边境管理中的职、权、责，确立了公安边防部门主管边境管理工作的法律地位，明确了公安边防部门管面、解放军边防部队管线、外事部门协调，三方相互配合、协同作战的工作职责，为协力管边、联合控边奠定了坚实的法律基础。同时《条例》为边防检查口岸限定区域的划定提供了充分的法律依据，这在国家上位法对该事项规范不明确的情况下，对维护口岸管理秩序，提高服务水平，加强管控能力，具有十分重要的意义。
但是，随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，大量人员涌入边境地区从事各类活动，给公安边防部门依法管理带来新的课题。现行《条例》的部分内容与发展变化的实际情况有出入，给边境管控带来隐患；有的规定操作性还不强，不利于管理等，这些都亟需通过立法加以解决。“7?5”事件以后，公安机关采取高压打击态势，部分被公安机关打击处理的犯罪分子潜入边境地区，伺机进行犯罪活动或企图逃出国境。截止10月份，公安边防部门在边境地区抓获与“7?5”事件有关的犯罪嫌疑人29人，堵截手续不符人员13418人。此次修订边境管理条例，正是在中央和自治区提出进一步加强边境管理，确保边境安全稳定的大背景下进行的。
二、主要制度评价
《条例》的立法主体、立法程序、立法目的等均符合有关规定，规定的内容与自治区政治、经济和社会发展的整体水平相适应，规定的权利和义务与有关部门的职责相符合；名称表达规范，总体结构合理，要素齐全、完备，体例规范；主要制度设计合理。
（一）管理体系的设置方面。第三条明确了边境管理区、边境地带和边境禁区的概念，进而明确了边境地区范围，有利于维护国家安全和边境地区社会治安秩序，有利于边境管理和方便往来。第四条明确了公安边防、解放军边防部队以及外事部门各自的职责。第五条强调了自治区人民政府和边境所在地各级人民政府在边境管理中的职责和义务，为边境管理设施建设、护边员补贴等给予了经费保障。实践证明，这种管理体系符合国情、区情，所列的机构在边境管理工作政策制定、完成重大任务、开展日常管理活动、营造平安边境环境、建设和谐边疆等方面发挥着重要作用。但是第十五条“边境管理区、边境地带和边境禁区由自治区人民政府根据边防管理需要划定和调整，设立明显标志，并及时向社会公布”这一规定在实际中可操作性不强，标志都由自治区人民政府设立不现实，建议调整为由边境地区所在地人民政府及时设立标志，这样对于标志的设立与维护非常重要。
（二）国界管理的措施方面。《条例》第九至十三条对界碑、界桩及表示国界的永久性测量标志的设立、维护或者重建，维持国界走向及界河河道的稳定，以及因公、因私出入国界的人员及活动等事项分别作出了专门规定，这些规定为维护国界秩序、规范口岸管理、消除因国界事务引发的涉外事件发挥着非常重要的作用。但是《条例》对于在国界线附近修建除边防、口岸设施之外的永久性建设物可能造成的影响国界标志的完好或者国界线的清晰这方面有所忽略。
（三）边境地区管理方面。《条例》规范了边境管理区、边境地带和边境禁区三种不同区域的管理，体现了“宽严相济、区别对待”的原则。《条例》还对边境管理区的生产作业作出了新的规定，对进入边境地带作出了一些限制性规定，这些都更好地适应了形势的发展变化。但是个别条款责任承担主体不明确，给管理带来难度。如第十八条对办理登记手续的责任承担主体没有明确，第十九条对不征求公安边防机构意见的责任没有明确，一些部门在依法审批时没有征求公安边防部门的意见，导致作业单位和个人抵边作业，有的非法越境作业，引发涉外事件，危及边境地区安全，给边境前沿管控带来很大难度。
（四）法律责任的设定方面。《条例》规定了违反规定的具体行为及应受何种处罚、处罚的对象、处罚的裁决机关等，这增强了《条例》的约束力。但是个别条款治安管理处罚法颁布后已有规定，一些条款需增加财产类的处罚内容，还有些内容没有纳入到条例中来，如在贸易区和旅游区（景点）之外，从事为旅游者提供住宿、餐饮、交通、购物、文化娱乐等活动的管理。这些活动随着经济的发展，必将成为边境管理的重要对象，所以应该纳入条例当中。
三、立法盲点评估
（一）未对在国界线附近修建永久性建筑物作出规定。在国界线附近修建除边防、口岸设施之外的永久性建筑物，可能会影响国界标志的完好或者国界线的清晰。
（二）对出入边境管理区的人员及在边境地带从事服务行业和作业活动的单位和人员的管理责任不明确。如：没有明确非边境管理区人员持边境通行证进入边境管理区的要求；对非边境管理区的中国公民进入边境管理区暂住或者外国人（含无国籍人）在边境管理区住宿的，没有明确留宿单位和个人不到边防派出所申报登记的责任，这不利于边防部门及时掌握辖区人员动态，不便于管理。
（三）对在贸易区和旅游区（景点）从事贸易、旅游活动或为旅游者提供住宿、餐饮、交通、购物、文化娱乐等行业的管理，《条例》没有做出规定。实际上，在贸易区和旅游区（景点）从事贸易、旅游以外的活动及行业的，也必须遵守边境管理规定。
四、建议
为进一步加强边境管理，需要对有关条款作适当修正，建议增加下列内容：
1、边境地区所在地人民政府应当及时对边境管理区、边境地带和边境禁区设立标志。
2、非边境管理区的中国公民进入边境管理区暂住或者外国人（含无国籍人）在边境管理区住宿的，留宿单位或个人应于24小时内到边防派出所申报登记。离开时，留宿单位或个人应于48小时内到边防派出所注销登记。法律、法规另有规定的，从其规定。
3、出入边境管理区的人员应当持法律法规规章规定的有效证件，接受公安边防部门的检查。
4、在边境管理区从事勘探、采矿、采伐、采药、捕捞、爆破等活动的单位和个人，应当持有关批准文件于作业前30日向当地公安边防部门报告，并按照批准的规模、范围和期限进行，并服从公安边防部门的管理。
5、在边境地带开办贸易区和旅游区（景点），由自治区人民政府按规定报国家有关部门批准。在贸易区和旅游区（景点）从事贸易、旅游活动或为旅游者提供住宿、餐饮、交通、购物、文化娱乐等行业的，应当在批准的范围内进行，并于经营前30日向当地公安边防部门报告，服从其管理。
6、其他条款的修正。一是《中华人民共和国治安管理处罚法》颁布实施，客观上要求条例的个别条款要进行修正。二是依据公安部《关于公安边防部门行政复议有关问题的通知》，建议将本法提到的“公安边防机构”改为“公安边防部门”，使之与公安部的通知称谓一致。
新疆公安边防总队
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